柴寿钢（中国投资协会副会长、年会主持人）
刘世坚（北京清控伟仕咨询有限公司总经理、圆桌论坛（一）主持人）
我们今天下午讨论的主题是“如何做到PPP的规范有序发展”。大家都有同样的感觉，现在PPP规范的手段让大家迷失了方向。首先由济邦的张燎总做一个引导发言。张燎总为了留更多的时间给各位，把发言时间从15分钟压缩到8分钟，下面大家欢迎。
引导发言
张燎（上海济邦投资咨询有限公司董事长）
嘉宾讨论
王守清（清华大学PPP研究中心首席专家）
刚才张总说的观点都对，但都是没有太大用处的。因为大多问题过去几年大家都提了很多了，没有什么用。前两周在南京PPP咨询机构论坛上，我主要是对咨询机构提出一些要理解PPP本源、坚持专业性的观点，今天就说一点有些人听了不太高兴的话。比如说做PPP到底是听财政的还是听发改的，年底PPP条例出来大家不要期望太高，一是因为级别比法律低，二是能不能让发改、财政和其他的相关部委真正联合，我觉得这是非常重要的。在地方上，我觉得组织结构最重要，光靠实施机构是很难做好PPP的，建议最好是主管的县长或者市长牵头，所有相关职能部门的局长或副局长带一两个兵，这些兵就是具体干活的工作小组，不懂PPP可以请咨询，他们来自不同的部门，跟咨询一起，把很多协调的问题都解决了。如果不同部门之间有重大争议这些兵解决不了，就找县长市长局长们的领导小组去协调拍板。对咨询而言，就比较容易去坚持专业性，让咨询和社会资本去协调政府很难的。
这种联席制度的建立，可能还不够，毕竟这些官员和兵还不是专家，因此，还得有懂PPP的PPP中心，但不管中央还是地方，不能仅建在财政部等某个职能部门下面，应该建立在人民政府之下；如果没法建立在人民政府下面的PPP中心，就一定要有前面我说的这个联席制度。去年下半年起很多地方政府还是招PPP大咨询。其实最早是西北某市的一个市通过一个经济学家找我，他说这么多政府职能部门都要上项目，他们不很懂PPP，我也不懂，而且都是我的下属，上和下谁的项目我都没法弄，将来组织上提拔我还要征求他们的意见。所以我想找一个德高望重的、专业水平比较高的专家，帮我市里把关PPP项目、协调各职能部门，一年给一两百万的年薪也可以，但要常驻我这里。这个就是大咨询，他当时希望我能挑头带几个人去，我说清华不会同意，而且我的价值观也不在做这些。
另一个问题，中央部委一个文件出来以后，很多人都不完全理解文件的内涵，所以就造成一堆的律师和咨询师的解读，但有的是过度解读甚至是错误解读。连发改委和财政部的官员都说过他们有的地方是瞎解读，我起草文件的时候都没有这个意思。因此，我想如果任何一个部委出台一个文件，是经过联席制度，而且文件发布后马上有记者招待会，由起草的官员解读，大家对政策的理解就会准确很多。
有一次一个律师问我，这个PPP项目这么做行不行？我根据我对PPP的理论和PPP政策的理解，有的我说不行，有的我说理论上行，但是从政策上可能不行，我建议他去问财政局主管PPP的官员，如果财政局不懂，就问财政厅，财政厅不懂就问财政部。律师说财政局长就在我边上，他问财政厅，厅里也不懂或不回答，他又够不到财政部，故问我给政府法律咨询的，但我也没有十足把握，所以问你，局长说，如果王老师说行他就这么做，如果王老师说不行，他就不做。这是真事，因为PPP太复杂，政府出的政策又多，不同部委文件还有不同，作为律师，他对政策的理解也很难准确。张燎和我主要参与过特许经营法（征求意见稿）的起草，确实发现有些人在解读时，我们起草的时候根本没有他解读的这个意思。
刘世坚
王卫东（国浩律师（北京）事务所高级合伙人）
刘世坚
李炜（毕马威企业咨询（中国）有限公司基础设施投融资合伙人）
刚才燎总引导发言时PPT表达了，他认为现阶段是处于PPP行业泡沫破灭以后的低谷期，我想在座的各位和我一样，对目前不是PPP行业高峰应有共识。这个低谷期多长时间会结束？燎总预计要到2019年下半年。我对这个时点是否就可以达到燎总所说的复苏期持有不同的观点，但这不影响我对他刚刚所说的对形势的整体判断。
PPP行业为什么会陷入低谷？我认为首要原因是因为运动化的开展PPP。 PPP的初衷，包括体系设计，一开始基本的理念都是非常好的。可惜，我们各部门看到以后都觉得不错，市场也觉得不错，导致运动化的去搞PPP，一下子就过热了。PPP行业的问题，基本上也反映了国内其他行业共性的问题，就是重量不重质，同质化严重。我们咨询行业、咨询机构的从业者，可以扪心自问，到底为PPP投入了多少？对于咨询成果，只是简单复制，还是时有创新，有没有因地制宜的为项目量身定做去设计交易结构、提交咨询成果？
其次，我认为PPP项目的实施有流于形式的趋势。比如PPP项目的物有所值评价和财政承受能力论证，是2014年以来PPP新措施中较出彩的部分，但实务中，由于不少实施方案里对项目范围、边界规定的不明确，还有其他各种原因，导致很多项目的财务测算缺乏依据，但是为了满足入库的形式上需要，就是凑数字也要凑上去。而我们的实施、监管部门，目前大部分只能做到形式审查，没有时间对项目做实质性审查，当然也不排除有的地区没有能力去实质性审查，这样一案两评就稀里糊涂的通过专家评审，然后项目入库了。PPP行业目前的现状是，形式上具备了，但是实质上并没有达到应有的标准，没有满足行业真正需求。
王守清
李炜
接着教父的话题我们继续聊。我们觉得目前PPP行业的治理结构需要重构，这种重构包括政府政绩的考核指标，也包括对PPP项目的考核指标。如果结构不对，按现在的发展趋势，越鼓励PPP或者越频繁的出台政策调控，越容易和PPP的初心南辕北辙。8月底毕马威中国作为主办方之一在南京联合举办了PPP咨询机构论坛，当时发改、财政、住建系统都派人参与了这个会议。江苏省财政厅金融处叶处长在会上提到了一个观点，我很认同。他说，各部门开展工作时应该摆正自身位置，要搞清楚哪些该我这个部门管哪些不该我们管。该管的要有能力管的住，不该管的不去管。财政并不包打天下，实施机构或其他部门该做的事，应该让他们去管，但是权责要厘清。江苏PPP项目数量在全国不算最多，但是行业主管部门在开展PPP工作时更注重提质增效，而不是速度和规模，这点很值得大家借鉴。我觉得PPP属于地方事权，PPP项目的开展是本级政府的事，而不仅是某个牵头部门的工作。各部门应该各司其职，实施机构提出项目需求，编制实施方案，发改、住建等部门围绕实施机构的需求把项目前期工作资料准备扎实，科学论证。财政对项目所需财政资金组织审核双评。项目物有所值且当地财政可承受，通过、入库，财政不可承受，打回去，重新论证。这就好比我们买房子，大家都知道住别墅好，但是别墅我能不能买得起？如果我按揭还是买不起别墅，手头钱只够买个三居室，那别墅只能看看，老老实实去买适合自己的。
回到咨询机构在当下能做什么该做什么这个话题，我谈点自己的看法：
首先，针对行业同质化严重这个问题，咨询机构首先应该反省自身。
我们咨询单位的从业人员和团队建设，包括能力建设，到底有没有跟上PPP行业的需要。做基础设施投融资咨询，需要法律、财税、工程技术、金融等多方面的需求。但从事PPP的咨询机构是不是具备这些人员储备呢？有专业人员，也不见得能提供优质服务，但如果没有，肯定服务不好。如果机构内部没有上述专业人员，是不是可以考虑联合体服务，或者外聘法律、财务顾问、造价事务所等等，来帮助完善；
其次，质量监控是不是做到位。
我作为国际化机构的从业人员，以毕马威业务质量体系给大家举例说明。毕马威服务的PPP项目咨询成果有四层监管：
1．项目实施团队自审。团队分法律、财税、综合（工程咨询及招投标）三个组，每个项目每组均要配备一位专业人员（有律师、注册会计师、注册税务师、咨询工程师、招标师等），各自就自己所负责的专业对文件进行初审，由五年以上行业经验的人员担任项目经理进行质量复核。
2．签约合伙人、质量合伙人人对项目文件进行审查。每个项目报价时，两个合伙人都要预先留出必要的时间保证能用于项目上，特别值得注意的是质量合伙人与这个项目没有直接的关系；
3．独立于业务的风控部门审查。风控经理按照公司统一的标准给与每个项目审核意见；
4．风险评级后确定是否外聘法律顾问。咨询合同签约时，如果风控部门认定项目属于中、高级风险，则必须外聘法律顾问。
这样四层监管下，项目咨询成果出错的概率相对小很多。当然我们不能要求所有行业从业机构都做到这些，因为每个企业有各自的情况。但是我建议每个咨询机构都要有一个专职的质量负责人，这个人是相对独立的，他的收入跟项目业务收入没有太多关联性，但是质量出了问题和他的绩效有关联，这才能在制度上来约束他起到质量守门员的作用。
针对PPP项目实施流于形式的问题。我有几个具体建议，目前在一案两评工作中，专家评审稿由咨询机构提供，评审专家由咨询机构推荐，这种自证清白的审查方式效果一般。建议财政部门做双评专家评审时，如果当地有行业协会，可以由协会出面请些真正的专家来评审，如果没有行业协会，可以尝试采用购买服务的方式选择一个专业咨询机构来组织一案两评的评审，我感觉各行业同行监督同行比较有动力，比较容易出现正向效果。（全场笑）
最近财政部不光对PPP项目进行清库，对PPP咨询机构也在清库。我觉得这两个清库对PPP行业规范是比较积极的事情。这次主要是把一年内没有实施入库项目的咨询机构清理出库，清理力度不小，将近百个咨询机构要被出库。我在想，这两次清库后，我们是不是还可以做的更好些？比如说现在库里披露了咨询机构实施的入库的项目，后面可不可以披露某个咨询机构做了多少项目被清出库了。因为人们不仅关心医生治好了多少病人，同样关心医生误诊了多少病人，当然肯定更关心有没有治死过病人。又比如说各地是否可以建立PPP行业协会？这样就可以通过行业协会来进行行业自律。对于同一项目中既做政府方顾问又做社会资本顾问的现象，对低于成本价恶意低价承揽咨询项目等现象就可以进行处理，建立黑名单并和库联动，公示处罚事项，及处罚结果，如若干年不得准入。另外我觉得每个咨询机构和每个入库项目可以开放留言功能。如果某PPP项目有问题，一定会有苦主，比如其他投标人可能对项目有投诉或异议，为了防止混乱，留言功能可以以入库咨询机构为单位实名制。我呼吁监管向加强公示、公开透明，鼓励公众参与监督的方向去努力。
最后，PPP是基础设施投融资的一个重要方式，但PPP不是也不应该是唯一方式。我们实施基础设施投融资项目，应以项目落地为目的，兼顾政府和市场需求为方向。要避免现在的劣币驱逐良币的现象。当PPP生态环境恶化时，身处环境之下的各方都会觉得难受。现在的低谷局面，政府、社会资本、咨询机构、金融机构……每一个行业参与方都有一定的责任，希望我们能各司其职，做好自己的本分，期待PPP行业能够行稳致远。
刘世坚
金浩（中建投资基金管理（北京）有限公司副总经理）
第一，还得加强项目上马或者论证实施的必要性研究，从源头解决财政可能面临的支付压力。
相对而言PPP项目跟传统的财政投资项目，因为财政投资需要落实资金、需要更多资源，而PPP项目当前不花钱或仅仅需要花少量的资金，本级政府决策的话，机制上存在有更多上项目的冲动。这个问题交给本地政府来解决，自己控制自己很难。这些年正是基于这样的担心，国家出台了一系列文件规范地方政府，以防止后续地方财政压力过大。我们是不是可以就PPP项目提级审批？县里的项目让市里批、市里让省里批。否则，这几年时不时出台文件的状态，使得PPP领域难以获得一个稳定的政策预期。
王守清
金浩
第二个想法，PPP到现在快四年了，现在有一个问题必须要官方给个明确说法，到底PPP跟隐性负债什么关系？尤其是政府付费类PPP项目跟隐性负债的关系？客观上地方政府需求的PPP项目没有经营机制的还是占比不少。现在政府付费类PPP项目的贷款是严控的，为什么？金融机构担心贷款以后项目被认定为隐性债务，就涉及到责任的问题了。这个问题不明确的话，后面政府再推政府付费项目很难。因此若后续我们还需要推行政府付费类PPP项目，则需要相关部门明确政府付费类PPP项目什么情况下不是隐性负债（含糊的以合规与不合规表述，实务中难以把握），比如说只要是入库的政府付费项目，不算隐性负债。现在老是在模糊状态，大家做还是不做，老是处于抉择当中。
第三个方面，当前PPP合同条款约定对“合作共赢，合理分摊风险”理念体现还不够，可能对签约后顺利履约有影响
现在整个实施过程中，社会资本还是处于弱势地位。现在新规则的PPP发展了四年，虽然财政部、发改委，包括前不久中国招标投标协会各自发布了示范文本，但都还比较原则，每个项目还得填空，也就需要合同谈判过程。
比如说现在PPP项目融资是个关键，所以合同里都会有融资交割条款，大部分合同写着是PPP合同签订以后多少天社会资本负责完成，比如60天或者3个月等等；但是PPP项目的融资交割里面有一个很关键的就是满足项目融资的项目手续。现在很多手续是后置的，项目中标以前很多手续没有，需待中标后逐步完善，比如说建设用地指标、征地拆迁等。只有政府方主导完成这些工作，才是效率最高、成本最低的。而现在合同这样约定后，也就是政府方未能完成相应的手续办理，会引起社会资本的违约发生。
再比如2015年、2016年有些项目固定利率项目，当时大家对利率市场化提得比较多，不少人认为利率还会下行，但是现在谁还说这个话呢？谁也没办法预料10年、20年以后的情况。等到未来假如我们真的市场利率波动很大的话，社会资本继续履约难度就会很大。看起来这个协议，签约时对政府方很有利锁定了利率风险，但是这类风险分摊不合理的条款，不一定对后续履约有利。
还有包括现在PPP项目公司的税收。现在有些合同里边可能就这么个约定“社会资本（项目公司）需依法缴税”，但现在国家层面、各地对怎么计税并不明确，若未来最终执行的计税规则出现较大分歧，可能也会影响履约。
第四，再呼吁一下，在PPP领域里一定要重视“非并表融资”，否则PPP模式可持续发展难以实现。非并表融资的前提是需要对项目公司的控制权进行一定的安排，也就需要项目公司股权多元化，虽然项目融资是社会资本的责任，但要实现“非并表融资”，还是离不开国家政策的支持，还有政府方的理解与配合。由于后面还有专门讨论PPP项目融资的安排，我就不再展开。
李炜
金浩
刘世坚
张燎
第一，我可能不太同意守清老师偏悲观的论调，认为PPP条例没有什么用
第二，为什么以前低价、粗制滥造的现象频频，我认为是项目太多，竞争还处于早期靠价格竞争的低级阶段。换句话说，在座的各位，包括咨询公司、投资公司、基金，有一部分要在这个严冬中被冻死，质量要上来，这个行业才能可持续下去，更可能接近规范。企图重新让行情回到2015、2016年，把火烧起来，重新到98度，我觉得已经不可能了。未来基建的一部分适合做PPP的，才可能往那个方向去推。然后把立法做好，我们至少有一个共识。
刘世坚
提问者1
王守清
提问者1
王守清
张燎
刘世坚
提问者2
第二，我认为零回报率的话，不是乱象，反而可能成为中国PPP市场化的典型案例。为什么这么说呢？因为这个项目就是我做的。
我认为PPP的三个P中，第一，政府专业性和对PPP认知不够。第二，社会资本现在能力不够。第三，合作的项目质量不够。既然PPP三个P都有问题，我认为PPP问题的解决在于PPP行业的改革。大家不要就问题讨论问题，10%是合理的吗？有的政府10%都多，有的政府10%是不够的。如果从PPP行业的改革来说，专家有没有好意见？或者我建议下一步开一个PPP改革论坛。希望专家回答一下关于PPP改革如何改？
刘世坚
提问者3
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