一带一路”建设背景下PPP项目中政府单方变更合同法律问题探析

2017 年，习近平主席在国际合作高峰论坛开幕式上提出“我们要建立稳定、可持续、风险可控的金融保障体系，创新投资和融资模式，推广政府和社会资本合作”，在此背景下，国有企业参与 PPP 项目投资活动将成为“一带一路”建设的重要方式，由此可见，国有企业对 PPP 项目的投资风险控制关系着“一带一路”建设的成败与否。本文将简析“一带一路”建设背景下PPP 项目中政府单方变更合同的法律属性，论述“一带一路”建设背景下 PPP 项目中政府单方变更合同的法律内容，并浅谈解决“一带一路”建设背景下 PPP 项目中政府单方变更合同问题的策略。

一、“一带一路”建设背景下 PPP 项目中政府单方变更合同的法律属性

从法律属性来讲，主流视角下的 PPP 项目合同属于公法合同，也就是行政合同，合同中广泛涉及到了各种公共产品，起到了维护公众利益的作用，在安排经济条款的同时安排好了行政条款，通常，政府单方变更合同法律就是一种行政条款。如果认为 PPP 项目合同属于民商事合同，即政府能够单方变更合同，并从单方给付确定权与强制缔约来解读变更策略。

其次，“一带一路”建设背景下 PPP 项目中政府单方变更合同具有优先性和行政性。所谓的“优先性”是指维护公众利益的优先性，即公众利益高于个人利益;“行政性”则是指“一带一路”建设背景下 PPP 项目中政府单方变更合同本属于行政合同，因此，在履行合同的过程中要发挥行政主体的作用。

二、“一带一路”建设背景下 PPP 项目中政府单方变更合同的法律内容

在中国，PPP 项目主要是指国家政府与社会资本的合作模式，在“一带一路”建设背景下，该项目有三项基本要求，分别是伙伴关系、利益共享、风险分担。

其中，伙伴关系强调各个参与平等协商的关系和机制，这是建立 PPP 项目的基础。其次，建立伙伴关系，必须遵循法制社会的规律，依法履行“契约精神”，在政府和私人部门的合作活动中，以平等民事主体的身份协商订立法律协议，双方的履约责任和权益均受到相关法律的保护。

利益共享来源于该项目具有很强的公益性，与此同时，也具备特许经营权利，因此，需要建立利益共享机制。而且，PPP 项目的标准至少包括两个，即政府公共投资的项目和由社会资本参与完成的该政府公共投资项目，包括建设和运营。PPP 项目中政府和非政府的市场主体应当在合作协议中确立科学合理的利润分配调节机制，确保社会资本按照协议规定的方式取得合理的投资回报，避免项目运营中可能出现的问题造成社会资本无法收回投资回报或者使得政府违约。

风险分担旨在实现整个 PPP 项目风险的最低化，要求合理分配项目风险。目前，PPP 项目设计、建设、融资、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险则由政府承担。

三、解决“一带一路”建设背景下 PPP 项目中政府单方变更合同问题的策略

综合解决“一带一路”建设背景下 PPP 项目中政府单方变更合同问题，首先要做好风险分析工作，需要注意的是，风险分析的目的是查明 PPP 项目在哪些方面、领域以及什么时候会出现问题和潜藏风险，然后，要在查明风险的基础上提出降低风险的各种行动路线和方案。

此外，要做好常见风险分配安排工作。基于“一带一路”建设背景下，PPP 项目的风险分配工作需要根据项目实际情况及各方的风险承受能力，在方案策划、合同编制及谈判过程中确定。一般情况下，有政府承担的风险主要为法律风险和政治风险，包括土地获取风险、项目审批风险、政治不可抗力等;由社会资本承担的风险主要有项目技术、融资、运营、需求等，包括如期完成的项目融资风险，项目设计建设和运营维护相关风险;由双方共同承担的风险是自然不可抗力;转移给双方共担的风险包括成本超支、项目融资、项目进度、许可和批复、运营成本超支、资产维护等。

另一方面，要全面坚持和落实 PPP 项目风险分配原则，明确该项目的目标之一是要在政府和社会资本之间合理分配风险，合理划分项目各参与方之间的权利与义务关系，以此确保 PPP 项目的顺利实施，提高该项目的运营价值，如果发生了风险，承担风险的一方不能将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。

四、结束语

综上所述，顺应“一带一路”建设背景的发展要求，提升 PPP 项目开发效益，则需要恪守 PPP 项目管理原则，控制好项目开发风险。

［ 参 考 文 献］

［1］钟山． 公司工程项目管理模式问题的探讨———从 C 模式到 EPC模式［J］． 项目管理，2016(17)．

［2］黄坤． 全生命周期视角下商业银行参与 PPP 项目的风险分担研究［D］． 安徽大学，2017(05)．

［3］黄崇焕． 全生命周期视角下的 PPP 项目风险识别及控制［J］．中国标准化，2017(02)．

［4］王翔． 工程造价咨询企业开展 PPP 项目咨询业务流程再造研究［D］天津理工大学，2017(02)．