来源：微信公众号PPP小白日志 本文作者：董熠璇
2014年11月16日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号文）中提到的引导社会投资的重点领域主要包含：生态环保、农业和水利工程、市政基础设施、交通、能源设施、信息和民用空间基础设施、公用事业
上世纪80年代，我国就开始在基础设施领域引入PPP模式，经过30多年发展，为持续提高我国基础设施水平发挥了积极作用。2013年开始我国经济增速放缓，逐步进入从高速增长向中速增长的换挡期。国发43号文及一系列政府预算与债务管理政策的发布，标志着新一轮财税体制改革进入了实际操作阶段。PPP模式重新成为补充城市基础设施建设资金的主要方式。
从2013年以后财政部、发改委等部门陆续出台相关政策促进PPP模式的落地。从文件内容总结，PPP模式的适用领域越来越宽。其中的重点领域，国家不断发文给以政策倾斜，能否准确识别这些领域，抓住机遇，成为在这轮PPP热潮中的成功的关键。那么这些领域中哪些是重点呢？
表1-1 PPP模式适用领域
一、PPP重点领域
01
从财政部第三批示范项目来看
10月13日，财政部等20部委联合发布第三批PPP示范项目共516个，计划总投资金额达11708亿元。第三批示范项目相较前两批，无论是项目数量、总投资规模还是覆盖区域，均有大幅增长。其中，市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发四类行业项目数最多，占比分别为43%、12%、9%、6%,合计占比达70%;交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护的投资额最大，占比分别为43%、27%、10%、7%，合计占比达87%。可以看出交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护不管是项目总量还是投资额都远超其他领域。
02
从相关政策文件
2014年11月16日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号文）中提到的引导社会投资的重点领域主要包含：生态环保、农业和水利工程、市政基础设施、交通、能源设施、信息和民用空间基础设施、公用事业。提出鼓励社会资本参与投资的一系列改革政策。
2016年8月10日，《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）提出：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等七大领域的重点项目类别。
根据以上分析，结合当前城市发展现状，为社会生产和居民生活提供公共服务的基础工程设施，比如重大水利工程建设，高速铁路、机场、公路、地铁等交通基础设施，城市地下管网等公共设施，以及养老、教育、医疗等公用事业设施，在当前城镇化过程中处于重要地位，对于社会生产和居民生活有着重要意义，必将成为将是PPP模式的重要用武之地。
二、重点领域政策支持
笔者总结梳理相关政策文件，国务院、财政部、发改委对于上述重点领域的支持鼓励政策主要包含以下几个方面：
01
政府投资引领
政府投资主要投向公益性和基础性建设。对鼓励社会资本参与的生态环保、农林水利、市政基础设施、社会事业等重点领域，政府投资可根据实际情况给予支持，发挥政府投资“四两拨千斤”的引导带动作用。
02
融资方式更加多元
金融机构支持
鼓励金融机构，在国家批准的业务范围内，加大对公共服务、生态环保、基础设施建设项目的支持力度。为生态环保、农林水利、中西部铁路和公路、城市基础设施等重大工程提供长期稳定、低成本的资金支持。
设立专项建设基金
鼓励民间资本设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。政府使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持。
多种融资方式
支持重点领域建设项目开展股权和债权融资，使用多种融资工具。
03
相关配套政策
在财政补贴、土地供应、项目审批等方面为重点领域项目提供良好的政策环境。
04
税收优惠政策
对重点领域项目，按照现行税收法律法规给予税收优惠。
三、重点领域分析
根据各行业领域PPP模式政策法规，笔者认为以下几个领域将成为重中之重，以下做出具体分析。在这些领域中，相关部门密集发文并制定了一些列优惠政策。
01
水利工程
1）水利是国民经济和社会发展的重要基础设施
目前，我国公共水利设施仍然主要依靠财政投入，水利市场化投融资机制尚未全面建立。国家公共财政资金更好地结合社会资本共同解决水利问题，是未来发展的正确方向。据财政部统计，2011－2013年，全国财政水利资金从3619亿元增加到5099亿元，年均增长19%，3年累计投入13261亿元，占同期全国财政支出的3%。尽管近几年水利工程投入有较快增长，但仍存较大缺口。国务院最近又提出集中力量有序推进172项全局性、战略性节水供水重大水利工程，水利部初步测算工程概算总投资1.7万亿元，其中预计中央投入9200亿元，剩余7800亿元的任务则要由地方政府想办法承担。根据国务院水利发展“十二五”中长期规划以及其他相关专项规划测算，2011年至2020年全国水利年均需4000亿元投资。
2015年3月17日，发改委《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经[2015]488号）提出了八项优惠和扶持政策，如社会资本参与的重大水利工程，符合《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》、《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录》规定条件的，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。在用地指标的落实上给予适度的倾斜。
另外中央设立农田水利建设资金、农田水利设施建设和水土保持补助资金，足见水利工程建设的重要地位。
02
棚改和保障房
1）棚户区改造与保障房建设对拉动经济增长，改善民生起着重要作用
改善居民住房条件的同时，对拉动经济增长、促进社会就业、提升城镇综合承载能力、改善城市内部二元结构等方面，具有积极的推动作用。并且带动交通运输、建筑材料等相关行业的发展。
国务院办公厅《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）提出，住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后，全部用于廉租住房和公共租赁住房建设。土地出让收益用于保障性住房建设和棚户区改造的比例不低于10%。还从税收减免、确保用地供应、信贷支持等方面给以扶持。
财政部、国家税务总局《关于促进公共租赁房发展有关税收优惠政策的通知》则重点对公租房的税收优惠政策做出了规定。2015年6月25日 住建部、国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（ 国发[2015]37号）要求鼓励ppp模式的运用。
03
铁路
1）我国铁路建设进入快速发展时期
2014年下半年，国家发展改革委密集批复多个铁路项目，包括郑州－万州、连云港－镇江、和顺－邢台等，总里程总计8314公里，其中高铁里程占20%，共1647公里。投资总额达6974亿元，其中高铁投资额2151亿元，动车购置费85.4亿元。按照《中长期铁路网规划》，在“十二五”期间，中国铁路投资额将保持在每年7000亿元左右，高铁的总投资约为1.875万亿元，平均每年约3750亿元。
今年的高铁建设进入高峰期，进入10月，发改委的批复也在加速。10月11日，发改委发布了两项铁路重大工程项目的批复，涉及总资金达795亿元。7天以后，发改委再次发布了连云港至徐州铁路项目的批复。为促进经济稳增长，目前基础设施领域仍然是主要投资方向。其中，交通运输业建设的占比要明显大于其它占比。在经济稳增长仍需投资主打的情况下，铁路建设伴随着国民经济的步伐进一步呈增加态势。
2014年11月16日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》 国发[2014]60号，提出对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设。济青高铁就是第一个在可研阶段制定土地综合开发方案的铁路项目。随着高铁的建设，土地周边土地的价值也随之攀升，土地的综合开发成为趋势。以路养铁模式极有可能成为铁路项目的主流投资模式。
在优惠政策方面，设立中央交通专项资金投资补助，对社会资本控股的城际铁路和中西部干线铁路项目，中央预算内投资可以视情况通过贷款贴息、投资补助等方式给予支持。另外还有信贷政策、税收优惠、周边胚胎支持等政策。
04
地下管线和综合管廊
1）城市地下管线是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”
地下综合管廊建设将改变过去城市建设“重地上，轻地下”的局面，标志着中国城市建设发展方式的转变。下综合管廊把所有管线集中在地下廊体里，日常巡检维护等都通过出入井在地下完成，解决了‘马路拉链’问题，并能抵御管道侵蚀和抗震减灾，管线运行更安全稳定。建设地下综合管廊，把各类市政管线统一转入立体、集约的地下公共隧道，将带来庞大的基础设施投资。 如此高的投资，意味着继棚户区改造、高铁、水利之后，综合管廊将成为我国一个新的基础设施投资重点领域。对于拉动经济增长有着重要意义。
中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，一定三年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。在政府投入、金融支持、财政补贴等方面也有一系列优惠政策。
表3-4 地下管线与综合管廊相关政策一览表
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海绵城市建设
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