原标题：浅谈地方政府隐性债务中PPP项目债务的认定
来源：淮南市审计局 作者：社保科 胡俊永
一、有关PPP项目的概念
政府和社会资本合作模式，即PPP项目，在我国指的是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益的公益性项目。
PPP项目，也称PPP融资。PPP(Public-PrivatePartnership，公私合伙或合营，又称公私协力)最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。
从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。
在发达国家，PPP的应用范围很广泛，既可以用于基础设施的投资建设(如水厂、电厂)，也可用于非盈利设施的建设(如监狱、学校等)。对政府来说在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值是政府采用PPP方式的收益。
二、纳入政府隐性债务的PPP项目的范围
地方政府性债务，包括地方政府债务、地方政府隐性债务和地方政府或有责任义务的债务。（有关地方政府性债务的概念见附注）。
但需注意：一是按照国家政策规范运作的政府和社会资本合作项目不形成政府债务。二是规范运作的PPP项目中，承诺将政府付费和可能性缺口补助资金纳入预算安排的不作为政府担保行为。
违规运作的政府和社会资本合作项目，存在以下情况之一的，应纳入政府隐性债务的范围：
一是通过建设－移交（BT）模式进行的所谓“政府和社会资本合作模式项目”债务，形成地方政府承诺以财政资金偿还的债务。
二是通过承诺回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、向社会资本方承诺最低收益、对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款举债等方式进行变相融资，形成地方政府承诺以财政资金偿还的债务。
具体见《财政部、国家发展和改革委员会、司法部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）等的有关规定。
三是地方政府部门机构或全额拨款事业单位为项目债务提供任何担保的，形成政府提供担保的债务。具体见《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号））的规定。
三、纳入政府隐性债务的PPP项目的认定标准
具有以下特征之一的应纳入地方政府性债务范围，作为政府隐性债务进行管理：
一是未按照《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）的规定，对相关项目设定绩效目标，政府付费和可行性缺口补助与绩效评价无关，而是由政府直接承诺保底收益、固定回报等。
二是在政府付费模式和可行性缺口补助模式下，未按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）的规定根据项目建设成本、运营成本及利润水平测算财政支付或补助金额，而是由政府直接承诺保底收益、固定回报等。
三是在使用者付费模式下，仍由政府承诺保底收益、固定回报等。
四、认定为政府隐性债务的PPP项目债务形成年度、债务金额等的确认
（一） PPP项目债务形成时间的确认，应将该PPP项目进入执行阶段的时间作为政府隐性债务的形成时间，PPP项目是否进入执行阶段是判定标准，对尚处于识别阶段、准备阶段、采购阶段的PPP项目不纳入政府隐性债务。
（二） PPP项目债务期限的确定，为执行阶段开始时间至最后一笔回购款发生时间之间的期限。
（三） PPP项目债务额的确认。回购本金的，以合同约定的回购款总额或承担资本方损失总额为债务额；承诺最低收益等的，以政府承诺的未来财政支出总额为债务额，如果承诺最低收益为比例数的，需根据合同额测算确定；对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款举债的，以实际形成的债务总额确定；债权人类别及融资方式，根据具体条款内容分析确认。
PPP项目债务形成的同时即视同债务资金已经全部支出，做“年末债务余额中已支出的债务资金额”（指年末债务余额资金中已安排并拨付到项目的债务资金余额）处理。
（四）PPP项目“实际发生余额”的确认。如填报截至2018年6月底的 PPP项目实际产生债务金额，应按照PPP项目投资额和工程进度，扣除报告期内已支付资金后的余额确定。
例如：某市保障性住房管理部门在2016年12月同某棚户区承接主体的一施工企业签订政府购买服务合同，合同金额共1000万元，从2017年开始分4年纳入政府预算支付给该施工企业，每年支付250万元。截至2018年6月底，该施工企业完成项目工程进度80%，则债务余额（即政府隐性债务额）为未支付合同金额1000-250=750万元，实际发生金额（即实际产生的债务额）为（1000*80%）-250=550万元。
附注：有关地方政府性债务的概念
地方政府性债务包括以下三种情况：
一是地方政府债务。即地方政府依法纳入预算管理的债务。包括：一是地方政府债券；二是经清理甄别认定的截至2014年末非政府债券形式存量政府债务。
二是地方政府隐性债务，即地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。
三是地方政府或有责任义务的债务。包括事业单位、政府融资平台公司、国有独资或控股企业等，通过借款、融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府和全额拨款事业单位未提供担保的债务。地方政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，地方政府出于社会管理责任，可能予以一定救助。
原标题：再议地方政府隐形债务中PPP项目债务的认定
来源：淮南市审计局 作者：社保科胡俊永
《浅谈地方政府隐形债务中PPP项目债务的认定》在2018年8月2日的“淮南审计信息网”的《经验交流》栏目发表后，很多审计同仁提出了宝贵的意见，笔者在此表示感谢的同时，根据个人掌握的法规政策，完善了自己的看法，对地方政府隐形债务中PPP项目债务的认定口径和认定标准，再议如下。
一、按照国家政策规范运作的PPP项目的支出，不应形成政府隐性债务
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定，在政府和社会资本合作模式下，“政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任”；《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财政部等六部委财预〔2017〕50号）也规定，“地方政府应当规范政府和社会资本合作（PPP）。……依法实行规范的市场化运作，按照利益共享、风险共担的原则，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，政府可适当让利”。由此可见，按照国家政策规范运作的政府和社会资本合作项目,不形成政府隐性债务。
二、违规运作的PPP项目的支出，应认定为形成地方政府隐性债务的几种情形
按照《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）要求，对核查出问题的PPP项目要分类处置。其中：对于运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体存在瑕疵的项目，要抓紧督促整改，在规定期限前完成，做到合法合规。据此，我们认为，不是所有不规范的PPP项目的支出都应认定为形成地方政府隐性债务，只有涉及到以财政资金偿还的地方政府债务增加的或政府提供担保的地方政府债务，才能形成地方政府的隐形债务：
1.通过建设－移交（BT）模式进行的所谓“政府和社会资本合作模式项目”债务，应认定为形成约定以财政资金偿还的地方政府隐性债务。目前，财政部和发展改革委列出的政府和社会资本合作模式均不包括BT模式，如果地方政府采取BT模式，不包括运营环节，则应认定为约定以财政资金偿还的地方政府隐性债务。
2.通过承诺回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、向社会资本方承诺最低收益、对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款举债等方式进行变相融资，应认定为形成约定以财政资金偿还的地方政府隐形债务。财政部等六部委财预〔2017〕50号文、财政部财金〔2018〕54号文和《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财政部办公厅财办金〔2017〕92号）都明确规定：除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。对未建立按效付费机制的PPP项目不得纳入“财政部PPP综合信息平台项目库”管理。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。具体应认定为形成地方政府隐形债务的是：
一是未对相关项目设定绩效目标，政府付费和可行性缺口补助与绩效评价无关，违反《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）的规定，由政府（包括政府部门，下同）直接承诺保底收益、固定回报等；
二是在政府付费模式和可行性缺口补助模式下，未按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财政部财金〔2015〕21号）的规定根据项目建设成本、运营成本及利润水平测算财政支付或补助金额，而是由政府直接承诺保底收益、固定回报等；
三是在使用者付费模式下，仍由政府承诺保底收益、固定回报等。
3.地方政府部门机构或全额拨款事业单位为项目债务提供担保的，应认定为形成政府提供担保的隐性债务。《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财政部办公厅财办金〔2017〕92号）在“三、集中清理已入库项目（四）构成违法违规举债担保”中有明确规定。
三、PPP项目的债务形成时间的认定
债务形成时间为PPP项目进入执行阶段的时间，尚处于识别阶段、准备阶段、采购阶段的PPP项目不应认定为形成地方政府隐形债务。
四、PPP项目的债务期限的认定
债务期限为执行阶段开始时间至最后一笔回购款发生时间之间的期限。
五、PPP项目的债务金额的认定
1.对回购本金的，以合同约定的回购款总额或承担资本方损失总额为债务额。
2.对承诺最低收益等的，以政府承诺的未来财政支出总额为债务额，如果承诺最低收益为比例数的，需根据合同额测算。
3.对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款举债的，以实际形成的债务总额测算。
此外，PPP项目债务形成的同时，应即视同债务资金已经全部支出。
原标题：官方盖章：PPP项目不等于隐性债务
来源：济邦咨询 作者：谭玫玫
编者按：
近日，财政部发出《关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）工作的实施意见（征求意见稿）》，该征求意见稿明确指出，规范的PPP项目形成的中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务。
从去年11月开始的政策类文件频发，到年初的大规模清库、退库，令不少地方政府谈“PPP”色变，甚至不惜采用“一刀切”的方式杜绝隐患。这种方法不仅损害了自身及社会投资人的利益，降低了政府公信力，也大大打击了投资人的信心。
本次征求意见稿明确了PPP的边界，为防止PPP被异化、泛化提供依据。也从政策上再次对PPP模式给予肯定和支持，这对于经历大半年冰冻期的PPP行业无疑传递利好信号。
同时意见稿提出原则上不再开展完全政府付费项目，这看似是为了防止PPP异化为新的融资平台，遏制隐性债务风险增量。但完全禁止的做法大幅减少了PPP项目的适用范围，对市场无疑也是种打击。
在防范化解地方政府隐性债务风险的大背景下，PPP走向何方？
上海济邦投资咨询有限公司 谭玫玫 副总监
习近平总书记在党的十九大报告中强调：“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。”这是习近平新时代中国特色社会主义思想在金融领域的根本要求。今年8月1日，财政部党组书记、部长刘昆在《求是》上发表《充分发挥财政职能作用 坚决支持打好三大攻坚战》的署名文章，明确指出：“当前，地方政府债务风险总体可控。截至2017年末……债务率低于国际通行的100%—120%警戒线。同时，有的地方继续违法违规变相举债，风险隐患不容忽视……应对地方政府债务风险……着力防控地方政府隐性债务风险。一方面，坚决遏制隐性债务增量。坚决制止违法违规融资担保行为，严禁以PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债……决不允许以新增隐性债务方式上新项目、铺新摊子。”
由此可见，化解地方政府隐形债务风险，已成为打好防范化解重大风险攻坚战的重要工作。据第一财经日报的公开报道，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》这一重磅文件已出台，但目前国务院并未对外公布上文。笔者作为一名PPP咨询从业人士，在工作实践中对隐性债务与PPP的关系有一些自己的思考与研究，在此愿与各位交流。
PPP项目中形成政府支出责任是否算隐性债务？
自去年年底，PPP项目中政府的支出责任是否应纳入隐性债务这个问题掀起了一轮又一轮激烈的讨论。要回答此问题，需要先讨论“何为隐性债务“。
以《政府会计准则——基本准则》、《地方政府债务风险分类处置指南》与《地方政府专项债务预算管理办法》等为参考，笔者认为地方政府隐性债务是指地方政府在显性债务之外，通过违规担保或实质上以财政资金作为还款来源的债务。合规的PPP项目中，政府的支出责任与绩效考核强关联，在当下并未固定，并不符合政府债务的定义，而财政部三令五申明令禁止的“名股实债”“固定回报”“回购资本金”等不合规的PPP项目应属地方政府隐形债务。
化解在防范化解地方政府隐性债务风险的大背景下，PPP走向何方？
今年年初，笔者曾服务过的某个PPP项目的实施机构来电告知，该项目已被纳入隐性债务的统计口径，且计算方法为全生命周期的支出总和。这并非个例，近半年笔者接触过不少地方政府谈PPP色变，认为只要是PPP项目就是新增隐性债务，不符合中央的文件精神，其实笔者认为大可不必如此“妖魔化”PPP。
国家在基础设施和公共事业领域推广PPP，原因在于PPP是一种新型的公共服务供给机制，它的终极目标是改善公共产品和服务的供给效率，发力点应在于政府本就薄弱的公共事业之运营环节。如在成熟的垃圾处理、污水处理、供水等强运营并已形成收费机制的公用事业领域，PPP模式较之传统政府大包大揽模式有着先天优势，且这部分优质的存量资产，若处置得当、能够确立市场化的定价机制，不失为化解存量债务的一种途径。在旅游、体育这些对经营性要求比较高的领域，PPP模式也有其用武之地，如今年4月文化旅游部和财政部联合出台的《关于旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》便明确提出了“运营为本“的原则，并指出：“通过在旅游领域推广政府和社会资本合作模式，推动项目实施机构对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升，不断优化旅游公益性服务和公共产品供给。”
而不仅没有运营属性，也没有收费机制的基础设施项目，强行用PPP模式运作，只能让PPP被异化成一种融资工具，违背了推广PPP的初衷。其实对于地方政府合理的融资需求，规范发债的“前门”一直是敞开的。就在几天前，财政部发文表示要做好地方政府专项债券发行工作，一些在财政部门工作的人士也向笔者表示，他们切身感觉到发债速度变快。
让上帝的归上帝,恺撒的归恺撒。笔者认为：
一刀切禁止PPP并不符合中央的文件精神，化解地方政府隐性债务风险的关键是要堵住违规融资、蛮上新项目的后门，开合法合规融资的前门，让地方债券、PPP各得其所尽展其长。
可以预见的是，在中央于防范化解地方政府隐性债务风险的大背景下，由于项目审核趋于严格，将会对项目的资金平衡方案或资金筹措方案有所要求，地方政府对于PPP的态度会更为理性；由于各类地方政府融资平台公司的转型，公用事业的运营商有一定数量的增加；对参与PPP的各类金融机构，“政府兜底”的“刚兑”认知将会被打破，对PPP项目的授信将会更加趋于理性化与市场化，随意的长期低息贷款恐将成为历史。
PPP项目总体数量虽会减少，但在重运营的文体、旅游、污水与垃圾处理等行业，项目的质量会进一步提高，对参与各方的要求也将更高。对于投资人而言，运营能力以及融资能力将是决定其是否能参与PPP项目的关键点；如何在不新增隐性债务的条件下，厘清政府责任与市场机制的边界、提高公共服务的供给、完善公共服务的市场定价与调价机制，对地方政府的公共治理能力也是一种考验；而PPP项目所要求的绩效考核方案、资金平衡方案（或有）、产业策划方案（或有）对咨询机构的专业能力也提出了更高的要求。
让PPP回归“改善公共产品和服务的供给效率”这个初心，是笔者作为一名PPP咨询从业者乐于见到的，期盼即将出台的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》能够厘清一些分歧，扭转混乱局面，让各参与主体重拾信心。
原标题：PPP政府中长期支出责任并非隐性债务
来源：中国财经报 作者：张雨馨
本报讯 记者张雨馨报道 近日在北京大学国家发展研究中心主办的“PPP与地方债务”会议上，与会专家认为，PPP项目中形成的政府中长期支出责任不属于隐性债务。
国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春在发言时表示，PPP支出责任不同于政府债务和负债，规范的PPP项目不涉及隐性债务。
孟春认为，根据《地方政府债务风险分类处置指南》《地方政府转向债务预算管理办法》和《政府会计准则—基本准则》对地方政府债务及负债的范围认定，PPP支出责任不属于上述政策文件明确的范畴，因此不同于政府债务或负债。同时，规范的PPP项目不涉及隐性债务。隐性债务一般认为是未纳入预算管理，最终需要政府承担的债务，而规范的PPP合同中财政支出责任与预算管理衔接，不涉及“隐性”。此外，《关于规范政府和社会资本(PPP)综合信息平台运行的通知》规定，未纳入综合信息平台库的项目，原则上不得通过财政预算安排支出责任，坚决制止伪PPP积累隐性债务风险。
孟春说，目前可能引发隐性债务风险的伪PPP项目主要包括两类：一是大幅突破10%财政承受能力红线；二是政府对社会资本约定固定回报、回购安排以及不包含实质性运营内容的项目。
对于近年来不断上涨的地方政府债务规模，北京大学中国公共财政研究中心主任林双林建议设一条债务警戒线，即地方债地方还，减少地方政府对中央政府依赖。地方政府举债超过这条警戒线的话，就得少借一点；如果举债规模在这个警戒线以下，地方政府还有借债的余地。
北京大学PPP研究中心执行主任刘怡表示，除隐性债务问题外，政府应从五个维度来判断地方政府的市场能力，即经济发展情况、PPP现在的状况、财政收支、政务债务以及公共服务。
在地方政府有能力引入PPP模式的情况下，又该如何做好PPP项目？孟春认为，在PPP项目运作过程中，地方政府要不忘初心、规范管理和创新发展。具体要做好以下几方面的工作，即坚持问题导向，推动建章立制；抓好制度执行，严格追究责任；抓紧标准研究，形成管理闭环；提高监管能力，提升服务水平。
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