城镇综合开发是新型城镇化建设的重要方式，对于城镇综合开发PPP项目来说，如何选择合适的操作模式、规避法律风险，是项目成功与否的关键之一。本文基于项目常见问题分析提出了适合城镇综合开发PPP项目操作模式。
一、城镇综合开发PPP项目常见问题分析
笔者认为合适的项目操作模式必须要规避法律风险。本部分通过城镇综合开发PPP项目的四个常见问题，对相关政策进行了解读，以分析项目常见法律风险。
（一）PPP项目主体能否作为土地一级开发的责任主体
《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）明确了土地储备中心为土地征迁安置工作及土地前期开发的唯一责任主体。
《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金〔2016〕91号（下文简称91号文）) 中指出PPP项目主体或其他社会资本，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作。
从以上法律可以看出PPP项目主体或其他社会资本不得作为责任主体参与土地一级开发，但91号文并未禁止PPP项目主体或其他社会资本以项目承接方的身份承接土地储备项目。
（二）承接土地储备项目的收益来源及PPP项目土地获取方式
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号(（下文简称财综4号文））指出项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。
91号文指出PPP项目的资金来源、未来收益及清偿责任不得与土地出让金挂钩，PPP项目主体及其他社会资本不得违规取得为供应的土地使用权，须通过规范的土地市场取得合法的土地权益。
从以上法律可以看出承接土地储备工作的PPP项目主体或社会资本方，只能通过成本加成模式弥补成本，不能采用土地收入分成模式；PPP项目的土地必须通过土地市场依法取得，不能通过土地一级开发直接获得土地使用权。只不过随着PPP项目“两标并一标”的推行，城镇综合开发PPP项目不需要担心项目公司无法获得相关用地使用权的情况发生。（通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节可合并实施。（91号文）)
（三）商业项目能否纳入城镇综合开发PPP项目范围
《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）严格了PPP项目的入库标准，提出了三种不适宜采用PPP模式实施的项目包括：不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的项目、因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的项目和仅涉及工程建设，无运营内容的项目。
从中可以看出，单纯的商业地产开发、招商引资项目等纯商业项目不得采用PPP项目。而在确保项目公益性的前提下，是否能将商业项目作为补偿机制纳入城镇综合开发PPP项目范围中，目前未有具体法规予以明确。笔者认为可以将商业项目作为补偿机制纳入城镇综合开发PPP范围，但这些项目应作为城镇综合开发的一部分，有利于区域发展及项目整体目标的实现。不能将商业项目与产业发展、城镇开发相孤立。
（四）土地一级开发工作能否纳入城镇综合开发PPP项目的范围
城镇综合开发PPP项目中能否将土地一级开发工作纳入PPP项目范围，目前并没有相关法律予以明确。在实务中及政府披露的PPP示范项目中大多将土地一级开发纳入PPP项目范围。但需要注意的是即使将土地一级开发纳入PPP项目范围，PPP项目主体及社会资本方也仅能作为承接方身份参与土地一级开发活动，且PPP项目收益、资金来源等不得与土地出让收益相挂钩，相关土地使用权仍需通过规范的土地市场依法获得。由于土地一级开发能否纳入PPP项目并未明确，具有一定法律风险，笔者建议谨慎将土地一级开发工作纳入PPP项目范围。
二、城镇综合开发PPP项目操作模式
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