义行PPP半月谈第十九期

【城市污水处理PPP项目的案例分析--以河北省沙河市污水处理PPP项目为例】

2015年5月河北省沙河市开始首例PPP项目——污水处理PPP项目运作，目前已完成项目调研、推介宣传、方案论证、磋商谈判和合同签约等工作。笔者在介绍相关经验做法的基础上，总结了PPP项目成功运行的几大要点，以供借鉴。

关键词：污水处理PPP模式社会资本

为了盘活政府存量资产，推进政府向社会力量购买服务，实现污水处理市场化运营，改善公共服务质量，减少财政支出压力，2015年5月河北省沙河市开始首例PPP项目——污水处理PPP项目运作。经过一年多的时间，沙河市污水处理PPP项目已完成项目调研、推介宣传、方案论证、磋商谈判和合同签约等工作，在下一步成立项目公司后，沙河市污水处理即可实现市场化运营，达到政府、企业、社会多方共赢。

一、沙河市污水处理PPP项目概况

沙河市污水处理PPP项目是一个将污水处理特许经营权打包出让的项目，具体实施范围包含沙河市污水处理厂、新环污水处理厂和白塔镇污水处理厂3家污水处理厂。沙河市将3家污水处理厂的特许经营权以3亿元的价格向社会资本方公开出让，不涉及国有资产转让（只移交资产使用清单）。社会资本方通过政府采购取得30年特许经营权，成立独资项目公司，对污水处理厂实行市场化运营，并按照合同约定污水处理量、出水标准和价格，由沙河市财政向其支付污水处理费，以此回收投资并取得合理回报。项目实施涉及到的现有职工由项目公司全部接收，沙河市保留其事业人员编制。合作期满后，项目公司将本项目资产（包括新增资产）全部无偿移交给沙河市政府。

二、沙河市污水处理PPP项目主要做法

（一）全力谋划推进

为顺利推进该项目，沙河市组织相关部门认真研究了中央、河北省、邢台市关于PPP模式的政策措施和外地PPP项目成功经验。2013年，国务院出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，要求各级人民政府要把这项工作列入重要议事日程加强统筹协调，立足当地实际认真制定并逐步完善政府向社会力量购买服务的政策措施和实施办法。2014年，河北省政府出台了《关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》，要求各级政府要加强组织领导，健全工作机制，根据本地基础设施和公用事业建设需要，建立PPP项目库，广泛宣传推广PPP模式的意义，运用PPP模式新建或改造基础设施和公共服务项目。2015年，邢台市政府印发了《关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式实施意见的通知》，进一步明确了PPP范围、准入条件、实施流程等内容，为各县市区开展PPP项目运作提供了具体指导。同时，相关部门还通过互联网和参加业务培训的方式学习了平顶山市区污水处理PPP项目、池州市污水处理厂网一体PPP项目、赤峰市红庙子污水处理PPP项目等成功案例，掌握PPP专业政策，理清项目推进思路，提高工作人员操作能力。在此基础上，沙河市成立了由常务副市长任组长的污水处理PPP项目推进工作领导小组，明确环保部门为项目实施机构，负责实施方案编制、合作社会资本方的采购与选择、签订项目合同、运营监管及合作期满的移交等工作；明确财政部门为项目协调、监督机构，负责项目的前期论证、项目财务成本、内部收益率、项目运营费、调价公式等相关指标的核算确定。在初步确定项目实施方案后，沙河市立即召开政府常务会议对项目内容、运作方式、交易结构、合同体系和采购方式等实施方案进行专题研究，随即又提交党政联席会进行集体研究，讨论通过后，项目正式进入实施阶段。在项目实施过程中，污水处理PPP领导小组及时召开专题会议，对涉及项目的重要数据、资格预审条件、评审小组组建和竞争性磋商文件等进行研究讨论、分析论证，累计召开各类会议二十余次，并就重要事项印发专题会议纪要6期，有力地推动了项目顺利实施。

（二）广泛推介宣传

沙河市污水处理PPP项目是沙河市首例PPP项目，且项目合作期限较长，特许经营权出让金额较大，与资金雄厚、经验丰富的社会资本方合作，是实现长期稳定合作的必要条件。围绕这一目标，沙河市对该项目进行了广泛宣传，大力推介对接。在前期谋划阶段，精心制作了污水处理项目PPT推介宣传片，通过沙河市政府网和河北金湡集团对外进行广泛推介宣传，招引合作伙伴。2016年4月8日，由主管市领导带队赴北京参加了河北省政府和社会资本合作（PPP）论坛暨项目推介会，会上播放了该项目PPT宣传片，发放项目宣传册100余份，与20多家企业进行了现场对接洽谈，与3家企业达成了初步合作意向。同时，市领导先后5次带队赴北京、天津、唐山等地与北控水务集团、中国中建集团、二十二冶集团、河北建投集团等国字号、央字头集团公司进行对接，就项目合作内容与合作方式等进行了深入交流，并与多家公司签订框架合作协议。为让社会资本方能够全面、准确地了解该项目情况，沙河市还多次邀请洽谈合作方实地勘察，对进水量、处理量、污水指标等进行多次采集和实验分析，为双方顺利合作提供真实合理的数据。

（三）科学制定方案

沙河市在谋划制定污水处理PPP项目方案时，积极发挥第三方专业机构作用，推动PPP项目规范高效运作，通过公开征集、筛选PPP咨询服务机构，确定具有丰富PPP项目咨询经验的石家庄瑞和安惠公司作为项目咨询服务和招标代理机构。实施方案涉及污水处理量、污水指标、保底水量、处理成本构成等大量数据。为了准确测定数据，沙河市组织财政、环保、水务、规划城管等部门，联合咨询机构，对该PPP项目所有文本数据进行反复测算、研究论证，特别是在确定污水处理水价、保底水量上，在咨询公司制定相关文件后，又聘请第三方专业机构对数据进行了再测算、再核实确定。沙河市污水处理PPP项目从项目识别阶段到完成招标程序涉及10多项文本，且各项文本专业性强，涉及内容多，该项目的成功运作，重点做好了六项工作：一评价、一论证、一方案、一条件、一文件、一合同。“一评价”即物有所值评价，是确认和评估方案的重要方法，用于比较一个项目采用PPP和传统采购模式的优劣，其评估结果一般作为是否采用PPP和确定风险分担的依据。沙河市污水处理PPP项目物有所值评价定性得分超过基准分17.6分，建议采用PPP模式。“一论证”即财政承受能力论证，测算政府在PPP项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施对项目全生命周期内年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。经过能力评估，该项目全生命周期内各年度财政支出占沙河市当年一般公共预算支出的比例为0.36%-2.67%，均小于10%，宜采用PPP模式。“一方案”即项目实施方案，是项目概况、运作方式、交易结构、合同体系、监管框架和采购方式等推进实施过程中的重要事项和主要依据。该项目方案内容全面、科学合理、操作性强，市政府常务会议、党政联席会议先后进行了研究讨论并以市政府名义予以批复实施。“一条件”即资格预审条件，是社会资本方参与报名所具备的基本条件。发布资格预审公告，即表示项目正式进入采购阶段。该项目资格预审阶段有北控水务、嘉诚环保、中国电建集团、二十二冶集团等11家社会资本方报名参与，按程序审核后，有6家单位通过了资格预审。“一文件”即竞争性磋商文件，是项目磋商过程中涉及评标办法、合同草案等核心条款的文件，是社会资本编制响应文件的主要依据。该项目发布竞争性磋商公告后，有3家企业提交了响应文件，参加开标磋商，并最终确定了中标候选人排名。“一合同”即正式合同文本，实施机构和社会资本方谈判确定后，双方签订正式合同，由代理机构在网上进行公示。

（四）严格规范程序

按照程序规范推进是项目实施的基本要求，也是政府和社会资本实现多赢的重要保障。PPP项目有多个重要时间节点要求，其中，执行提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日，从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于10日，磋商文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日等。沙河市严格按照《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等文件要求，明确程序，规范推进。在确定采购方式上，按照程序报经邢台市政府采购管理办公室同意后，最终确定该项目采用竞争性磋商采购方式。在采购环节上，严格按照评审标准和采购流程等规定，发布资格预审和磋商公告，组织资格评审、开标、磋商和谈判等活动，严格落实各项规定，确保程序合法合规。在项目实施过程中，严格实行全过程监督制度，在资格预审、开标、竞争性磋商等重要环节还邀请了监察局、检察院和审计局等单位进行现场监督，确保每个环节都实现“阳光操作”。 

三、沙河市污水处理PPP项目的经验启示

沙河市污水处理PPP项目的宣传推介、谋划推进、制定方案和规范程序的实施过程，为今后运作PPP项目带来了一些经验和启示。主要体现在以下几点：

（一）解放思想是项目启动的前提

对大多数地方来讲，PPP项目是一个全新的事物，无论是运作模式还是操作方式，都是以往未曾遇到过的，从谋划推进到成功实施，都需要不断解放思想，摆脱以往项目建设单纯依靠财政投入的固有观念，打破以往重建设轻管理、重投入轻经营的思维桎梏。沙河市污水处理PPP项目的实施，使大家深刻认识到，PPP模式有利于政府转变职能，使政府从过去的公共服务提供者变为监管者，规范污水处理运营；有利于充分发挥市场机制作用，激发民间投资活力；有利于充分发挥政府和社会资本的优势，改善公共服务质量，以较低的成本为公众提供高质量的服务减轻财政支付压力；有利于盘活政府存量资产，拓宽政府融资渠道，通过多方合作，实现互利共赢。

（二）领导重视是项目成功的关键

PPP项目专业性强，涉及面广。领导高度重视，强力推进，才能统一思想、形成合力、提高效率。沙河市污水处理PPP项目从谋划到实施的每一步，市委、政府领导都做到了亲力亲为，全力以赴，不仅远赴外地宣传推介，考察学习，还多次深入一线进行调查摸底，掌握具体数据指标。可以说，项目的顺利推进，得益于市领导的高度重视，全程参与；得益于市领导的思想动员、科学决策。实践证明，只有领导高度重视，才能有效整合各方力量，办好对政府、社会、企业都有利的大项目、好项目。

（三）科学方案是项目运作的保障

科学方案是项目运作的重要依据，是宏观政策、微观数据全面呈现的载体。沙河市污水处理PPP项目的方案，都遵循“有利实施、注重实际”的原则，从前期谋划到总体规划再到远景目标的制定过程都经过了政策、数据和文本的科学论证，最大限度地保证了项目的顺利实施。从中可以得知，PPP项目的科学方案为项目内容框定了政府、社会和企业共赢的范围，为实施过程提供了逻辑严密的步骤，是项目运作的指引。

（四）严格程序是项目实施的基础

严格履行程序是推进PPP项目的原则和标准。沙河市污水处理PPP项目的每一环节，都在横向上体现了合规合理，纵向上进行了逐步推进，需要向社会公布的，都利用网络等现代化手段进行了公示；需要明确时间节点的，都做到了严格执行。每一个步骤都进行了全程监督，保证了程序的公开透明。只有这样，才能更好地保障政府和社会资本方的各项权益，才能为项目的顺利实施提供良好的氛围。

（五）协调配合是项目推进的助力

PPP项目往往涉及多个部门，难度较大。沙河市污水处理PPP项目在具体操作中，财政部门作为项目牵头单位，完成了政策指导、成本确认、招标采购等工作；环保部门作为项目的实施机构，完成了项目的基础数据提供、技术参数确定、人员方案制定等工作；金湡集团完成了项目前期谋划、宣传推介、方案起草等工作。各部门分工负责，相互配合，及时沟通交流信息，形成了强大的工作合力，推进了PPP项目的成功实施。

【政府方对PPP项目建设总投资控制案例解析】 

摘要：

PPP模式与政府传统项目模式中的建设项目总投资控制有所不同，对政府方来说，做好PPP项目建设总投资控制对政府最终的支出责任起着至关重要的作用。本文通过项目可行性研究阶段、初步设计阶段、招标阶段、PPP合同阶段，对政府方如何控制PPP项目建设总投资作了简要阐述。因全国各地对控制工程项目投资采用的编制办法的差异性，所以本文通过对具体案例来进行解析，以便对阐述的内容适用范围进行界定。

根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》 财金〔2014〕113号文，PPP项目的回报机制包括使用者付费、政府付费、可行性缺口补助三种不同的模式。

?使用者付费模式是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益；政府付费模式是指由政府直接付费购买公共产品和服务，其与使用者付费的最大区别在于付费主体是政府，而非项目的最终使用者。

?在政府付费机制下，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费；

?可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。

无论在何种付费模式下，社会资本方均需要通过获得付费以收回投资成本并获得合理收益，而项目建设总投资是具体付费金额的测算和确定的基础，它是政府未来给社会资本方支付运营补贴或服务费用的基准值，对政府最终的支出责任起着至关重要的作用，只有合理控制住项目建设总投资才能相应的降低使用者付费的金额或减少政府的支出责任。

但在三种不同的模式下，政府方所承担的项目需求风险不一样，对于项目建设总投资控制的需求也是不同的，所以政府方对PPP项目建设总投资控制不能一概而论，需要针对不同的付费模式及项目基本条件进行分析。

本文通过云南某市政公用类PPP项目的案例，对可行性缺口补助模式下政府方如何控制PPP项目建设总投资作具体的分析和介绍，以期给予相关参与方一定的指引，对于政府付费模式下的PPP项目建设总投资控制可参照本案例使用。

一、案例项目的基本条件

本项目投资估算已批复，属于市政公用类新建PPP项目，采用“可行性缺口补助”的回报机制，运作方式为BOT，政府方已招标设计单位负责本项目的初步设计和施工图设计，初步设计、施工图设计工作尚未完成，项目招标社会投资人采用“PPP+施工总承包”的方式，社会投资人中标后与政府出资代表共同组建项目公司，由项目公司负责本项目的优化设计、投融资、建设、运维及移交工作。

本案例中的项目按可研批复投资估算调整后的金额为45800万元，其中建安工程费用32300万元，工程建设其他费用7800万元，工程预备费4000万元。建设期利息 1600万元，铺底流动资金100万元。

项目建设总投资为计算运营补贴支出数额的基础数据。

以下政府方对PPP项目建设总投资控制均是在上述基本条件下进行。

二、项目建设总投资费用组成

2017年9月住房城乡建设部办公厅发布建办标函[2017]621号，关于征求《建设项目总投资费用项目组成（征求意见稿）》《建设项目工程总承包费用项目组成（征求意见稿）》意见的函，项目建设总投资费用组成如下：

建设项目总投资是指为完成工程项目建设并达到使用要求或生产条件，在建设期内预计或实际投入的总费用，包括工程造价、增值税、资金筹措费和流动资金。

?工程造价是指工程项目在建设期预计或实际支出的建设费用，包括工程费用、工程建设其他费用和预备费。

?增值税是指应计入建设项目总投资内的增值税额。

?资金筹措费是指在建设期内应计的利息和在建设期内为筹集项目资金发生的费用。包括各类借款利息、债券利息、贷款评估费、国外借款手续费及承诺费、汇兑损益、债券发行费用及其他债务利息支出或融资费用。

?流动资金系指运营期内长期占用并周转使用的营运资金，不包括运营中需要的临时性营运资金。

本案例项目因为可研批复较早，故建设总投资的构成暂按原批复，如征求意见稿确定后则按批复的《建设项目总投资费用项目组成》进行控制。

三、可行性研究阶段的项目建设总投资控制

项目可行性研究的程序前置性、对项目建设总投资的控制性地位是毋庸置疑的，可行性研究报告提出的投资估算，经批准后是以后建设阶段投资控制的基本依据。交通运输部颁发的《公路建设项目可行性究报告编制办法(交规划发[2010]178号)》的第七条有明确的规定。“工程可行性研究阶段投资估算与初步设计概算之差，应控制在投资估算的10%以内”，一方面表明可研提出的投资估算对项目建设总投资起关键性制约作用，另一方面，可研提出的投资估算，还关系到项目是否成立，若以后阶段的投资变动超过规定的幅度，可研将被推翻重做、重新报批，项目立项也有可能被取消。从这个意义上来说，经批准的投资估算，对项目可行性研究以后过程的投资控制实际上发挥着“封顶”作用。

从2014年起至今，短短三年多的时间，全国PPP项目累计投资额已突破16万亿元，PPP项目高速增长背后也存在诸多乱象。为贯彻落实《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）精神，加强PPP项目管理，全国开展了PPP项目集中清理工作，退库项目中有部分项目因可研和审批缺失、项目内容和规模不符、概算严重超估算等原因需要重新编制可研而申请或被退库。因此加强可行性研究报告的决策论证，不仅是项目建设投资控制的需要，也是做规范PPP项目的重要前提。

目前大部分PPP项目在项目识别和准备阶段所用的项目建设总投资金额为经批准的投资估算金额，投资估算成为物有所值定量评价和财政支出责任测算的基础，也是项目建设总投资控制的上限，因此政府方需要加强项目前期可行性研究工作，严格执行决策论证程序，提高可行性研究报告质量和投资估算精度，促进投资估算发挥应有约束力的效果，使其成为解决建设项目投资失控问题的良方之一。

四、初步设计阶段的项目建设总投资控制

在有了切实可行的投资估算后，工程造价的控制从初步设计阶段开始进入详细图纸阶段，初步设计阶段的目标定位直接影响工程投资总额，同时设计阶段的不断优化也是节约成本的最行之有效的方法。

根据《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》（发改投资[2015]482号）文件第二条“国家发展改革委核定概算且安排部分投资的，原则上超支不补，如超概算，由项目主管部门自行核定调整并处理”。

第三条“除项目建设期价格大幅上涨、政策调整、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素外，经核定的概算不得突破”。

第十三条规定“项目初步设计及概算批复核定后，应当严格执行，不得擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准或改变设计方案。确需调整将会突破投资概算的，必须事前向国家发展改革委正式申报，未经批准的，不得擅自调整实施。

本文案例中的项目为政府方招标的设计单位负责初步设计及概算编制，政府方在此阶段一方面加强初设的审批严格控制概算，另一方面在PPP合同中规定了项目结算原则上不能突破概算，如SPV公司原因造成的超出概算由SPV公司承担，如因政府方提出项目范围变更时，SPV公司需要根据政府方提出的变更要求，初步估算该变更是否会超出概算10%以上，如确会超概算10%，则SPV公司需根据地方政府规定的概算调整办理程序执行，与政府方实施机构通过会议、文件方式进行沟通，以会议纪要、实施机构出具变更要求等形式固定政府方的变更要求，并提请政府方实施机构落实各相关职能部门，尤其是发改部门，以政府班子会议形式落实超概算的重新核准处理办法，最终以政府红头文件形式确认。政府方在此阶段对PPP项目建设总投资控制，一方面通过严格的初设审批概算，另一方面通过规范的程序解决超概问题。

五、招标阶段的项目建设总投资控制

本案例项目招标阶段把经政府批复的工程量清单控制价下浮率（安全文明施工费用及规费不降造）作为采购的竞价标的之一，通过竞争对影响项目建设总投资最大的建安工程费用进行降造，一方面实现了充分竞争，另一方面实现了政府方对PPP项目建设总投资在招标阶段的控制。

六、PPP合同中的项目建设总投资控制

(一)项目总投资的控制

本项目建设总投资以实施方案中按可研批复投资估算调整后的金额45800万元为上限。

(二)各分项投资的控制

1、建设投资

（1）建安工程费用

除本项目合规的工程变更外，建安工程费用在征求社会资本合理意见后以政府批复的工程量清单控制价，按中标下浮率降造后进行结算（安全文明施工费用及规费不降造）；工程变更的单价参照降造后的工程量清单控制价中的单价，如果工程量清单控制价中无相应的参照单价，则按编制工程工程量清单控制价的原则编制新增单价并按中标下浮率降造后使用；

工程变更使用基本预备费，在基本预备费中进行控制。

工程量清单控制价的编制原则如下：

a.采用的依据

根据采购文件、采购答疑、响应文件、合同书及条款、相关计价规范和计量规则、施工图纸、国家及有关部门的规定等，采用工程量清单计价模式（含新增清单项）。

b.计价规范及定额

《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500-2013)、《房屋建筑与装饰工程工程量计算规范》(GB50854-2013)、《通用安装工程工程量计算规范》（GB50856-2013）、《市政工程工程量计算规范》（GB50857-2013）、《园林绿化工程工程量计算规范》（GB50858-2013）、《构筑物工程工程量计算规范》（GB50860-2013）、《爆破工程工程量计算规范》（GB50862-2013）等相关配套规范说明。

云南省内建设工程造价计价依据及相关配套定额。

合同签订日后除在合同中约定的调整因素及政策性调整外，其它原因产生的变化不再进行调整。

c.材料、燃料动力费价格

如果在开工前工程量清单计的控制价已经批复，则以工程量清单控制价中的价格为基准价；如开工前工程量清单计价模式的控制价尚未批复，以监理签发工程开工令发出当期《X市建设工程材料价格信息及市场价格》中的Y县为基期价格；没有的材料价格按《云南省建设工程材料及设备价格信息》X地区基价确定；无法通过《X市建设工程材料价格信息及市场价格》中的Y县基价和《云南省建设工程材料及设备价格信息》X地区基价确定的材料价格，由发包人、承包人、监理、造价四方通过询价或招标确定。

当工程施工期间主要建筑材料（水泥、钢筋、钢材、砌块、砂石骨料、商品混凝土、管材）建设期内的材料价格与基期价格相比上涨或下跌幅度在5%以内（含5%）的，其材料价不予调整，上涨或下跌幅度在 5%以外的部分给予增加或扣减调整。

（2）工程建设其他费

工程建设其他费用（建设单位管理费、土地相关费用摘出单列）如估算中列有明细的以估算中明细为上限，以招标或委托的合同价纳入决算总投资；估算中没有包含的费用，以招标或委托的合同价纳入决算总投资；

建设单位管理费，如概算中列有，以概算中所列金额为上限，如概算未列，按文件中所列计算办法计取后作为上限。

与土地相关的费用，按当地人民政府批准的标准，最终以第三方机构或审计部门审核确认的费用计入项目决算总投资；本项决算金额不超过投资估算，超过的部分，资金缺口由双方协商解决。

决算的全部工程建设其它费以投资估算为上限。

（3）预备费

预备费包含基本预备费和涨价预备费，基本预备费主要为解决在施工过程中，经上级批准的设计变更和国家政策性调整所增加的投资以及为解决意外事故而采取措施所增加的工程项目和费用。涨价预备费是用与建设工程施工过程的价格上涨的支出。

基本预备费按批准的设计变更和国家政策性调整所增加的投资以及为解决意外事故而采取措施所增加的工程项目和费用进行决算，决算金额不超过估算金额，如估算中未列此项费用，按相关规定计算后作为上限。涨价预备费按合同约定进行计算，决算金额不超过估算金额，如估算中未列此项费用，按相关规定计算后作为上限。

2、建设期利息

在项目建设期间，以项目决算总投资扣减社会资本方应出资的项目资本金和政府在建设期累计出资金额为总基数，按每期投入的金额及合同约定的年利率计算，计算方式为当年付息。经第三方机构或审计部门审核确认的金额计入项目决算总投资。

3、铺底流动资金

按建设主管部门批准并经第三方机构或审计部门审核确认的费用计入项目决算总投资；

本项决算金额不超过概算，如概算中未列此项费用，按相关规定计算后作为上限。

（三）合同中约定的其它可以计入总投资的部分

1、如项目前期咨询费用、绩效考核等费用；

2、除本合同约定及甲方原因造成的费用纳入项目决算总投资以外，其它超出的部分均由项目公司承担。

（四）设计优化分成

本案例项目中，项目公司有对本项目进行优化设计的权利，对于经政府批复的优化设计所节约的投资，项目公司享有一定比例的分成，从而激励项目公司对设计进行优化，在保持功能不降低的前提下控制投资。

（五）在PPP合同实施过程中的监督措施

1、由政府招标第三方机构进行全过程跟踪审计；

2、对建设期的工期、质量、投资控制等方面进行绩效考核。

以上从项目的可行性研究阶段、初步设计阶段、招标阶段及PPP合同几个阶段，对可行性缺口补助模式下政府方如何控制PPP项目建设总投资做了解析，鉴于目前多数PPP项目实施方案，甚至部分PPP合同对项目总投资控制未进行详细的约定，对PPP合同在后期的履行过程中留下一定的隐患，本文抛砖引玉，期待有更切实可行的PPP项目建设总投资控制的相关约定对PPP合同进行完善，让PPP项目在提高公共服务效率的同时，做到投资上的物有所值。

【中标后你却要放弃，项目怎么办？】

江苏义行律师事务所   刘建华 律师  

还记得去年，鉴于多项政策的出台，笔者接到的PPP项目咨询多是项目如何才能入库、如何“包装”才能吸引社会资本、如何合法合规推进项目等；而今年随着PPP项目的遍地开花时代的终结，鉴于多地PPP项目财政支出责任已接近当年一般预算支出10%上线、而融资环境尚未好转、部分社会资本为争夺市场投标的PPP项目中标价过低及中标项目多导致资本金供应不足等，笔者接到的咨询则多是已中标的中标人迟迟不愿签订合同、已签订合同的由于资本金与融资资金不能按约定提供导致合同终止等。关于项目合同提前终止，已有不少的讨论，笔者在此只对PPP项目中标后，中标人不签订项目合同放弃中标做一简要分析。

一、中标人放弃中标的正当理由

《政府采购法》第四十六条第二款规定“中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任”、《招标投标法》第四十五条第二款规定“中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任”。综上可知，PPP项目中标通知书发出后，中标人放弃中标项目需要承担法律责任，但按照《政府采购法》、《招标投标法》及其实施条例的规定，中标人并非不可以放弃中标，只是需要有上述法律法规中规定的正当理由即可，如《政府采购法实施条例》第七十二条规定“供应商有下列情形之一的，依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任：……（二）中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同……”。但何为正当理由，上述法律法规中并没有予以明确的界定，笔者结合PPP项目相关规范性文件的要求对此梳理后，认为上述法律、法规及规范性文件规定中可以被认定为PPP项目中标人放弃中标的正当理由如下：

1、采购人未按照采购文件确定的事项要求中标人签订合同、采购人向中标人提出不合理的要求作为签订合同的条件，如PPP项目中标后，采购人要求中标人出具提供外资的承诺书；

2、采购人对采购文件中的合同内容做实质性变更的，如中标后项目尚未实施，采购人对PPP项目投资总额、建设内容、建设期等做重大调整的；

3、采购人无正当理由改变中标结果，如采购人要求中标人改变对建安费的报价结果，对工程另外作出让利承诺的；

4、PPP项目未入项目管理库的。按照财金[2015]166号文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》规定，未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任，这将使项目回报的资金来源无法得到保障；

5、PPP项目被清理出库的。按照财办金[2017]92号文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》规定，由于未按规定开展两个论证的、项目不宜继续采用PPP模式的、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开等原因导致项目被清退的；

6、采购过程中，采购人从中协商谈判或误导等而使中标人作出了一些补充承诺或让步从而导致中标的，如该中标人发现虽中标但正当权益受到了很大的损失的，中标人有权申请采购结果无效，拒绝签订合同；

7、采购人“擅自”改用或使用其他采购方式的，如果采购人没有按法定的采购方式实施采购，特别是对依法应通过公开招标方式实施采购的，如果采购人擅自改用了其他采购方式的，那些参与询价或竞争性谈判的供应商即使成交了，采购结果也不合法，整个采购活动得不到法律的保护和认可，中标人自己可以主动提出放弃中标资格要求，可以拒签合同；

8、发生不可抗力，导致项目无法实施的等等。

综上，中标人放弃中标的正当理由往往是非中标人自身原因导致的，如中标人中标后发现由于报价太低，实施项目亏损严重等而决定放弃中标，则非正当理由。

二、无正当理由放弃中标的中标人承担的责任

按照《政府采购法》、《招标投标法》及其实施条例的规定，中标人无正当理由放弃中标，拒不签订合同，需要承担如下的法律责任：

行政处罚责任：结合《政府采购法实施条例》第七十二条、《政府采购法》第七十七条第一款规定可以看出，中标人中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订合同或未按照采购文件确定的事项签订合同，行政监督部门可以决定对中标人处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照。

民事赔偿责任：按照《招标投标法实施条例》第七十四条规定，中标人无正当理由不与招标人订立合同，可以取消其中标资格，且不予退还投标保证金”。除此外，中标人无正当理由放弃中标，可能对采购人造成一定的损失，保证金不足以补偿采购人损失，按照《合同法》第四十二条规定“当事人在订立合同过程中有下列情形之一，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任：（一）假借订立合同，恶意进行磋商；（二）故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况；（三）有其他违背诚实信用原则的行为”，采购人可以向放弃的中标人追偿损失。笔者认为中标人无正当理由放弃中标的行为就是本条规定的其他违背诚实信用原则的行为，如给采购人造成损失的，依法应承担赔偿责任。

三、放弃中标后的PPP项目如何继续实施

《政府采购法实施条例》第四十九条规定“中标或者成交供应商拒绝与采购人签订合同的，采购人可以按照评审报告推荐的中标或者成交候选人名单排序，确定下一候选人为中标或者成交供应商，也可以重新开展政府采购活动”。上述规定中，中标人放弃中标后，采购人有两种选择方式继续推进项目的实施，选择哪种方式需要采购人根据PPP项目实际情况衡量。

1、如因采购人向中标人提出不合理的要求作为签订合同的条件、采购人对采购文件中的合同内容做实质性变更的、采购人无正当理由改变中标结果、中标人自身原因等导致中标人放弃中标，而项目适宜用PPP模式实施、排名第二的候选人也有意愿的，可直接与排名第二的候选人进行项目合同细节的确认谈判，达成一致的确认第二候选人为中标、成交社会资本。考虑到与排名第一的候选人实操中采购结果确认谈判的时间往往很长、而目前PPP项目因环保政策、融资环境的影响可能导致第二、第三候选人丧失了谈判的意愿，那么采购人应采取重新采购的路径。但应注意，如PPP项目复杂、设置的限定条件过于苛刻等，导致第一次采购时响应的社会资本就不多或项目采购时出现曾出现过流标，那么在重新采购时建议对项目实施方案进行优化，当然如出现项目投资总额、建设内容、财政承受能力等发生重大变化的，需按规定履行项目变更批准手续，并按照各省的规定向省财政厅正式行文申请变更调整。

2、如因PPP项目未入项目管理库，笔者认为原中标人与采购人应对项目是否能够入库进行评估，如已经申报可以但尚未得到入库批复的，且项目符合PPP政策规范的合规性要求，可以在确认项目最终能够入库、且最终入库的时间对中标人实施项目可能产生的风险进行合理的分配后，项目在入库后继续实施，但中标人此时应注意不要盲目进场、以免项目最终不能入库而导致其收益来源无法保障。

3、如PPP项目被退库，通过整改确保项目能再次入库，项目能够通过PPP模式继续实施。对于不符合PPP政策法规的合规性要求，无法通过PPP模式继续实施的项目，采购人需考虑项目的最终资金来源是否能够得到解决，即便政府方和社会资本出于众多理由不愿放弃，希望在转换模式后，通过其他模式继续完成项目所涉工程，如解决不了最终的资金来源，则转换模式也无济于事。

【全面预算绩效管理背景下的PPP项目绩效考核】

      全面实施预算绩效管理是建立现代财政制度的重要组成部分，党中央、国务院对此高度重视。习近平总书记在党的十九大报告中强调，要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。李克强总理提出，要将绩效管理覆盖所有财政资金，贯穿预算编制、执行全过程，做到花钱必问效、无效必问责。

《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确指出：“力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障”。

一、PPP项目绩效管理与预算绩效管理的关系

《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出：“各级政府要加强一般公共预算绩效管理。积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。”  

财政预算是政府活动计划的反映，它体现了政府及其财政活动的范围、政府在特定时期所要实现的政策目标和政策手段等。     

财政预算绩效管理是以一级政府财政预算(包括收入和支出)为对象，以政府财政预算在一定时期内所达到的总体产出和结果为内容，以促进政府透明、责任、高效履职为目的所开展的绩效管理活动。        

PPP项目绩效管理是以PPP项目为载体，以绩效管理为手段，以实施结果为导向，以绩效提高为目标，对PPP项目预算资金安排、使用情况实施全过程管理，以控制并节约项目资金，最大化确保预算安排资金使用的经济性、效率性和效果性。    

由此可以看出，PPP项目绩效管理是预算绩效管理的重要组成部分，同时PPP项目单体额度相对较大，主体明确也是预算绩效一个重要突破口。

二、PPP项目绩效考核的定义 

PPP项目绩效考核：是指项目实施机构会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目建设、运营服务进行绩效考核，绩效考核结果作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。

三、PPP项目绩效考核的范畴