PPP政府或有债务风险管理:国际经验与借鉴

关键词：PPP　政府或有债务　国际经验　借鉴 中图分类号：F812.5　　文献标识码：A　　文章编号：1003-2878（2018）05-0035-0011 

自 20 世纪 90 年代以来，PPP 模式作为代替传统政府投资与私有化的重要途径，在世界范围内得 到推广和流行，逐渐成为一种以更低成本提供更高质量公共服务和基础设施的可行性方式（Smyth and Edkins，2007）。特别是在交通、教育、卫生、水利以及污水处理系统等领域，PPP 模式更是被广泛采用。 最初，PPP 模式被很多国家特别是一些发达国家看作是完全私有化前的一个短暂过渡，因为它是一种介 于完全国有化（国有企业）和完全私有化（私人企业）之间的形式。并且，许多国家之所以允许私人部 门参与到基础设施中来是因为其政府预算受到了严格的限制（Liu et al.，2015）。然而，进入 21 世纪以来， PPP 逐渐得到各国政府的普遍认可而成为一种独立模式，政府也试图通过该模式来实现对基础设施等所 有权和控制权的长期持有，甚至将其作为保护公众利益的一种手段（Bel and Fageda，2009）。随着 PPP 的进一步完善发展， 其各式各样的具体运作模式如 BOT、TOT、ROT 等应运而生并被无论是发展中国家还是发达国家所广泛采用，部分国家甚至将其全部的基础设施项目都交由特殊目的机构（SPVs）来设计、 建设以及运营和维护，而政府仅保留提供公共服务的最终责任。 

然而，PPP 模式尽管得到广泛应用并在一些国家取得巨大成功，其成功背后却也隐藏着相当多的债 务风险。这一债务风险既可能以偿付数额和时间都明确具体的直接债务形式存在，也可能以偿付数额和 时间甚至是否偿付都不确定的或有债务形式存在。特别是 PPP 模式所导致的或有债务风险由于其隐蔽性 强而具有更大的破坏性。PPP 模式之所以容易导致或有债务也是因为该模式与政府独立投资基础设施不同： 为了吸引私人部门或社会资本参与到利润率相对较低的基础设施建设中来，政府会主动承担一些担保义 务；这种担保虽然最初对政府财政并不产生影响，但在项目运营之后，如果项目需求没有达到当初预期 的最低需求水平或社会资本收益没有达到预期的收益水平，那么两者之间的可行性缺口就要由政府付费 来弥补；这对政府而言就形成了一项不确定的潜在债务。具体而言，或有债务的风险来源有很多种途径， 包括：对产品或服务使用者数量估计不足、许可证和审批延误、无法获得事项（如土地和通行权等）、 私人部门表现欠佳、法律或者政策的变化以及发生违约或者无担保的不可抗力事件，等等。多样的或有 债务风险来源理所当然地增加了政府或有债务发生的概率，将政府财政置于比较危险的境地。因此加强 对 PPP 模式中或有债务风险的分析和管理对政府来说非常重要。 

在现有研究成果中，应该说存在一些对 PPP 与政府债务风险之间关系的研究文献，然而这些文献中 的大部分特别是国内文献主要集中于如何通过 PPP 这种政府与社会资本合作的模式来解决地方政府债务 困境，对 PPP 是如何导致政府或有债务风险的研究文献不算太多。具体到这些文献的研究内容主要集中 于三个方面即 PPP 政府担保的存在及或有债务的产生、PPP 政府或有债务的管理与应对以及对特定国家 PPP 政府或有债务管理框架与经验的概括与总结。就 PPP 政府担保的存在及或有债务的产生而言，Irwin （2007）探讨了 PPP 模式下政府对私人参与方提供担保的历史、必要性和政策涵义，在此基础上，针对 政府不同担保及其所导致的类型不同的或有债务，在项目层面上给出很多应对措施。Iossa et al.（2007） 将 PPP 视为一种将项目不同阶段捆绑成一个统一的协议并将高风险转移给私人部门的契约安排，而政府 在 PPP 中是否提供担保以及承担相应的或有债务主要取决于私人参与方的风险厌恶程度。张德勇（2016） 认为，PPP 项目中政府提供的隐性担保会成为政府或有债务的来源，一旦 PPP 项目失败，当项目参与各 方无力承担相应的损失时，政府的必要介入会形成政府额外的支出责任，进而引发潜在的债务风险。刘婷、王守清和冯珂（2017）通过对收费公路 PPP 项目最低收入担保机制的设计，实现了最低收入担保与超额 收入分享机制对 PPP 项目政府或有债务的测算。集中于 PPP 财政后果和对债务可持续的影响，Hemming et al.（2006）强调了财政透明度在披露政府担保信息中的重要性，尽管还“不清楚如何把财政担保的经 济风险最好地反映在财政账户上”。而 ADB（2016）认为 PPP 模式意味着在提供服务时将政府与私人部 门的力量结合在一起，以应对市场失灵并且能最小化政府失灵带来的风险。其还给出了对 PPP 持有不同 态度的经济学原理：当竞争性市场价格存在时，私有化是首选；而当存在市场失灵时，公有化被证明是 恰当的。 

就 PPP 政府或有债务的管理与应对而言，Irwin（1997）建议使用企业风险管理框架来管理 PPP 中的 政府或有债务，这一具体风险管理框架包括：识别风险暴露、量化并测度风险暴露、评估政府的风险承 受能力、为应对风险的资金配置战略决策以及风险控制和缓解措施。Lewis and Mody（1997）强调通过或 有债务管理综合措施来降低风险，包括设计恰当的契约协议，最小化担保兑现对财政的影响程度，密切 监控 PPP 项目的绩效并对其进行风险再评估。Cerbotari（2008）强调了 PPP 政府或有债务对财政可持续 性的威胁，并将 PPP 政府或有债务的管理框架归结为识别和评估风险以确保风险的恰当配置、设置有关 财政承兑的最高限额并对政府担保收费等，而在财政管理上强调财政决策机构的相对集中、传统财政管 理手段的整合以及通过债务管理办公室管理 PPP 政府或有债务。IMF（2014）则建议加强有关 PPP 法律 体系建设，对所有 PPP 相关财政风险信息进行完全披露，并将 PPP 政府或有债务纳入到中期预算框架中去。 而温来成、刘洪芳和彭羽（2015）则在借鉴国际经验的基础上，从建立各级政府专属 PPP 管理机构和人员， 有效监控财政风险，建立科学、全面的 PPP 项目财政风险监管技术与方法，建立 PPP 项目财政风险监管 业务流程和管理制度，建立 PPP 项目风险合理的公私分摊机制，管控政府财政风险等方面，提出了加强 我国政府与社会资本合作（PPP）财政风险监管的政策建议。 

就各国 PPP 政府或有债务管理框架与经验而言，Cerbotari（2008）调查了澳大利亚、巴西、加拿大、智利、 哥伦比亚、新西兰、尼日利亚、秘鲁、英国等国的或有债务管理情况，为他国实践提供了具体的参考资 料。哥伦比亚财政部（NT）与政府信用理事会（GDPC）（2011）详细概括了哥伦比亚政府或有债务管理 框架，包括其法律制度的演变。哥伦比亚政府不仅将 PPP 或有债务管理纳入制度框架，而且还将养老金、 不可抗力以及法律和诉讼风险也纳入进来；在政府或有债务量化方面也给出了很多科学方法。Shendy et al.（2013）针对加纳 PPP 模式的运用，总结了该国财政责任管理的制度框架。在该框架下，PPP 项目发 展过程中的财政成本的区分和评估得以开展，确保了整个 PPP 项目全生命周期中预算的准确性。WB（2012） 也发布专题调查报告，就巴西、智利、哥伦比亚、墨西哥以及秘鲁在 PPP 中政府担保方面的最佳经验进 行了揭示。其他学者或机构如 Rashed et al.（2016）和 ADB（2016）等分别考察了斯里兰卡和菲律宾国家 PPP 政府债务风险管理框架，并对相关国家 PPP 项目政府债务风险管理进行了经验总结。而马恩涛和李 鑫（2017）通过借鉴相关机构和学者的研究，依托于智利、秘鲁、南非以及土耳其等国家的案例围绕着 PPP 政府债务的治理和制度设计、监督和评估、预算和会计以及披露和报告等方面为我国 PPP 政府债务 风险管理给出了经验借鉴。 

由于澳大利亚、菲律宾和巴基斯坦等国针对 PPP 政府债务风险的管理框架和体系已经比较完善，并 且他们在预防 PPP 政府或有债务风险管理上所采取的可操作性制度措施取得了积极成效，PPP 在促进其 基础设施建设的同时却没有集聚过多的政府或有债务风险，故我们将主要围绕着这三个国家在 PPP 政府 债务管理方面所采取的做法和取得的经验进行梳理，以期对我国 PPP 政府债务风险管理有所借鉴。本部 分的案例研究参考了 GA（2006）GV（2010）、GP（2010）、Irwin and Mokdad（2010）、NEDA（2011）WB（2012）、Irwin et al.（2015）以及 ADB（2016）等机构或学者的研究。 

（一）澳大利亚 

澳大利亚 PPP 项目最早可以追溯到 19 世纪 60 年代其所修建的第一条铁路。而近期 PPP 浪潮也可追 溯到 20 世纪 80 年代。由于澳大利亚联邦政府体制将大多数基础设施建设责任划给了州政府，故各式各 样的 PPP 项目一般也都是由州政府来推行的。以维多利亚州为例，该州将 PPP 模式广泛应用于监狱、法院、 医院和会议中心以及城市高速公路等领域。其 PPP 政策可以说是澳大利亚州政府层面上的一个典型案例。 特别是该州于 2000 年推出了一揽子 PPP 计划，近二十个 PPP 项目得以成功实施。维多利亚州政府拥有良 好的财政状况，并拥有 AAA 等级的信用评级，这意味着其很少需要明确的财政风险缓解措施来应对 PPP 项目担保。然而，PPP 项目总体风险仍需要进行适当的管理。 

澳大利亚 PPP 模式的广泛推广得益于其原有的政府会计处理方式。虽然对一国政府来说，会计处理 方式看起来并不太重要，毕竟，政府的权利和义务都是由法律和契约而不是会计处理方式决定的；但不同 的会计处理方式确实会影响政府责任承担的选择。比如，当会计处理方式没有对 PPP 相关债务提出要求 时，尽管其可能产生与政府债务相似的责任，但在面对澳大利亚信贷委员会对州借款进行严格限额管理时， 通过 PPP 来进行基础设施建设融资而无需对相应债务进行报告和限制就是不错的选择。当然，随着澳大 利亚信贷委员会对州政府债务限额的取消，其 PPP 发展的这一动力逐渐减弱。由于澳大利亚负责基础设 施建设的主要是州一级政府，因此我们重点以维多利亚州为例来探讨其 PPP 政府债务风险管理经验。 

1. 制度框架

   
   

维多利亚州财政局负责 PPP 政策的制定，州属各政府部门负责人负责其职责范围内的 PPP 协议，并 有权代表州政府与私人部门签订协议。在维多利亚 PPP 政策规定中，计划和采购过程的决策都需要内阁 批准。PPP 项目的任何政府担保都要在项目协议中列明，并且不允许抛开 PPP 项目而提供单独的政府担保。维多利亚州还推出了一个综合管理框架即“维多利亚合作关系”并在政策文件中对其进行了详细刻画。 该框架的主要内容是政府对 PPP 协议中所承担的风险进行界定。虽然维多利亚州对某些重大项目进行了单独立法，但是依然没有制定 PPP 的普适性法律框架。政府在 2001 年发布的《风险分配和协议问题指南》 也仅是列出了对各种类型 PPP 项目风险分配的初步方法；依托于 PPP 实施中所积累的丰富经验，州政府 于 2005 年制定了作为 PPP 主要依据的《商业标准操作指南》；2008 年，联邦政府制定新的操作指南并 代替了州政府的操作指南。 

维多利亚州在对所建议的 PPP 项目进行评估时有着完善的程序，从而可以审查和控制因其而产生的 政府或有债务。维多利亚州 PPP 的发起和批准大体经历项目识别、方案评估、项目开发、议价过程、最 终评估和协议管理等几个阶段。项目识别即对需要由政府优先提供的服务进行识别；方案评估即对 PPP 不同方案进行筛选，评估不同方案的成本和收益以及其对金融等领域的影响，确认 PPP 值与公共部门比 较值即 PSC 值相比的净收益；项目开发即聚集相关资源特别是各指导委员会与项目小组来制定项目计划， 进一步明确公共部门比较值；议价过程即发出意向邀请函并评估和确定竞价者最终候选名单；最终评估 即在确认 PPP 项目政策意图以及物有所值评价的基础上，上报财政部门负责人；协议管理即通过协议正 式启动管理责任，政府监督项目的生产、服务的产出并维护 PPP 协议的完整性。

2. 担保限额 

在澳大利亚 PPP 项目实施过程中，政府也避免不了对 PPP 项目提供担保。当然，澳大利亚政府承担 的因担保而导致或有债务的程度随着时间的推移而变化。早在 1852 年，澳大利亚就对墨尔本至亚历山大 山铁路项目提供了 25 年期的 5% 收益率担保。20 世纪 80 年代，新南威尔士州政府与悉尼海底隧道开发 商达成了“收入确保协议”，保证海底隧道开发商免受交通流量风险。相比之下，维多利亚州政府担保 程度很低，比如在最近采取 PPP 模式修建的两条高速公路即 City Link 和 EastLink 中，高速公路的特许经 营公司在项目中承担了较大的交通流量风险。维多利亚州政府在该项目中也确实承担了一些风险，包括 与项目土地审批有关的风险，但这些风险都被严格地限定且在政府控制之下。当然，为了控制 PPP 中政 府担保所导致的或有债务规模，澳大利亚政府也对 PPP 中的政府担保特别是信贷担保进行了限制。 

3. 或有债务基金

 虽然设立担保基金可以降低 PPP 或有债务风险，但并不是所有实施 PPP 的国家都要设立担保基金， 维多利亚州就是一个典型的例子。维多利亚州完全没有必要设立独立的担保基金来应对 PPP 项目的或有 债务风险，因为该州的信用级别达到了较高的 AAA 级。除此之外，维多利亚州财政状况良好，不仅财政 常年盈余而且政府负债也比较低。维多利亚州政府在风险承担方面也很谨慎，通常只承担 PPP 的合理风险， 无需对其所提供的担保支付担保费来维持其信誉或者保证其财政稳定。 

4. 信息披露及会计准则 

在维多利亚州，PPP 项目的或有债务信息以及其他或有债务信息将在国家财务报表中的资产负债表 中列出。由于维多利亚州在 PPP 项目下产生的或有债务是有限的且一般不能量化，因此，其所发布的信 息本质上是定性的且通常也比较简短。即使政府资产负债表中没有明确 PPP 相关债务信息，其通常也会 在账户备注中进行披露。并且，澳大利亚明确要求所有 PPP 协议都要在财务关账三个月后进行公开，包 括 EastLink 特许权协议等都能在公共网站上看到。澳大利亚会计准则委员会实施细则第 129 条规定，PPP 项目机构必须提供有关 PPP 重要事项的具体细节，使用特定资产权利的性质和程度以及 PPP 项目期间内 有关收入、利润和损失金额的详细说明。在会计核算制度的选取上，澳大利亚政府采用现代权责发生制 会计准则，完全遵守《国际财务报告准则（IFRS）》。2005 年，澳大利亚财政部会计和报告咨询委员会 进一步明确，与 PPP 相关的资产和债务及项目风险和收益应在资产负债表中呈现。2006 年，国际会计准 则委员会发布了《国际财务报告解释第 12 号公告（IFRIC12）》，明确项目公司只有完全控制这些资产时，才能在其资产负债表上确认与 PPP 相关的资产和债务。

 （二）菲律宾 

菲律宾 PPP 项目发展较早，但是在发展过程中遇到了很多障碍和困难，造成了巨大的损失。比如 20 世纪 90 年代初期，该国因需求萎缩导致产能过剩，政府同独立电力公司达成的以美元计价的电力购买协 议导致高额损失，而 1997 年的亚洲金融危机导致的经济衰退和汇率贬值又将这些损失转化为政府的巨额 成本和债务。2010 年，菲律宾政府重新引入 PPP 以解决重大基础设施缺口对其经济增长的严重限制问题 并试图从过去 PPP 项目中吸取教训。在 PPP 项目实施中，政府将其范围扩大到学校、医院、机场、城市 交通枢纽和信息技术以及城市铁路票务解决方案等领域。为了完善招标政策，政府重组了 PPP 中心，该 中心可以协助主管部门实施地区项目并对预投资项目进行质量评估。与此同时，政府还着手采取一系列 措施以加强 PPP 项目的决策结构。当然，他们的努力也取得了一定的成效，全国处于实施中的 PPP 项目 从 2010 年 9 月的 11 个（约 33 亿美元）增加到 2015 年 3 月的 45 个（约 232 亿美元）。 

1. 制度框架

虽然菲律宾政府现有的 PPP 政策主要目标是促进政府与私人部门在公共服务上的合作，以实现基础 设施的规模化和现代化，但其也注意到要防范政府所面临的或有债务风险。根据菲律宾旨在提高问责制 和透明度的《2011—2015 年财政管理改革路线图》，由财政部高级官员、预算和管理部官员（DBM）和 审计委员会官员 （COA）组成的政府综合财务管理信息系统（GIFMIS）委员会将致力于 PPP 有关的“或 有负债管理项目”。除此之外，菲律宾政府还启动改革以加强来自 PPP 项目或有债务管理的制度框架。 这些改革包括：成立一个由财政部牵头的跨部门或有债务监管小组；在财政部债务和风险管理办公室下 设立或有债务部门；将风险管理项目纳入到国家非预算基金中。同时，菲律宾政府还认为其需要建立一 套管理政府或有债务风险的制度，并明确工作的重点就是通过制定风险评估和风险管理政策来确定风险。 菲律宾政府还建立了一个 GOCC 数据库（由政府控股的公司），以方便对担保贷款进行集中监控和管理。 并且，《菲律宾 2010—2016 年发展计划》还明确规定，考虑到由政府担保的现有 BOT 和 GOCC 项目中 已出现或有债务并对财政产生负面影响，因此要求财政部对 PPP 项目融资方案或有债务进行评估并编制 政府或有债务管理计划。

 在菲律宾，主要资本项目的最终审批由菲律宾总统主持的国家经济和发展局（NEDA）理事会决定。 然而，在国家经济和发展局理事会审议之前，该项目必须由其所属的投资协调委员会（ICC）批准。该协 调委员会的任务是针对主要项目对经济和政府经济计划产生的影响，向总统提供更多的咨询意见，其成 员一般由内阁委员会组成。而内阁委员会一般由财政部部长所领导，这也表明在重大基础设施项目的审 议和评估中，财政部门具有重要的地位。

2. 担保限额 

菲律宾政府早在 1995 年 3 月就发布了一份文件，对政府担保管理提出了具体意见。该文件建议取消 某些政府担保。比如，如果菲律宾政府在信用评级上获得投资级别的信用等级，就可以取消政府对汇兑 的担保；而如果国家电力公司也获得这一等级的信用评级，则政府对其偿付责任的担保也可以取消。该 文件还建议将担保总额限制在项目总成本的 80% 之内，这样使得投资者也承担部分项目风险。除了对政 府担保的限额，菲律宾最近也开始实施对 PPP 项目或有债务总额的跟踪和管理，特别是围绕着电力部门、 水务部门以及交通和房地产开发部门都设定了严格的限额，以确保与财政可持续性的一致。菲律宾政府 每年需要向或有债务监管当局即发展预算协调委员会（DBCC）、PPP 治理委员会甚至国会提交有关或有 债务情况的报告，以使政府更加灵活地以担保和或有债务的形式支持 PPP 项目；发展预算协调委员会甚至根据或有债务的限额来分配各部门的年度预算。当然，对或有债务限额管理的先决条件是提高政府对 或有债务量化分析的能力，而菲律宾财政部债务和风险管理办公室（DRMO）在人才和技术上会对此专门 予以支持。

 3. 或有债务基金 

根据菲律宾国家法律规定，政府机构只能从预算拨款中获得资金。如果在年中没有实现或有债务的 预算拨款，执行机构必须将其列入下一年的拟议预算中。如果国会批准拟议拨款，执行机构可以在债务 发生后的一到两年支付；如果国会不同意拟议拨款，执行机构不得不在下一年再次尝试。因此，投资者 和贷款人将面临拨款的风险。菲律宾政府解决拨款风险的一种方式是将 PPP 风险管理计划纳入“未编制 计划基金”。除了风险管理计划外，该基金还包括其他项目如对 GOCC 的预算支持、对基础设施项目和 社会计划的支持以及对部门超支的一般性资金调整，等等。比起在或有债务现实化后再进行预算的方法， “未编制计划基金”方法能够更快地支付或有债务。当然，为彻底解决或有债务预算拨款的风险，菲律 宾政府目前正在考虑设立或有债务基金，并将或有债务基金的预算拨款纳入到执行机构的预算中去。或 有债务基金来源以各部门量化的或有债务期望值为基础，如果某部门或有债务的期望值高于其以前对基 金的缴款，则必须增加其缴款。 

4. 信息披露及会计准则

 菲律宾政府正在采取国际上日渐通用的现代会计标准，将现金流在传统的政府会计中报告，而非现 金的成本和收入在损益表中报告。国际会计准则如《国际财务报告准则（IFRS）》取代本国会计标准的 趋势也不可阻挡。在宏观层面上，菲律宾政府 2012 年发布的《年度普通拨款法》和 《财政风险声明》中 就已经涉及披露或有债务的场景和途径。在执行机构的微观层面，或有债务的披露按照菲律宾政府会计 原则的规定：“或有债务，如由债务违约担保产生的负债，应该在财务报表中予以说明，指明债务人的 名称，债权人的名称，担保的债务金额，债务到期日和其他相关信息”。不仅如此，菲律宾还是亚洲第 一个参加国际货币基金组织“财政透明度评估”活动的国家。“财政透明度评估”是一个自愿监测工具， 根据三个方面即政府财务报告、前景预测和风险分析来阐述一国的财务状况。根据国际货币基金组织最 新“透明度规则”，“财政透明度评估”将取代国际货币基金组织和世界银行关于财政标准和准则遵守 情况的报告，并解决了最近危机事件监管中的关键不足。

 （三）巴基斯坦

 巴基斯坦政府把 PPP 看作是提供基础设施服务和缩小巴基斯坦与其他国家基础设施融资差距的重要 选择。过去，巴基斯坦签订了许多 PPP 协议，主要包括能源、港口、道路和航运部门等领域。如今，政 府打算更广泛地使用 PPP 模式。2010 年，就有 30 个独立电力公司（IPP）和 9 个租赁电力公司（RPP） 通过私人电力基础设施委员会（PPIB）签订 PPP 协议，总电力生产能力达到 8500 兆瓦；有 3 个通过国家 高速公路局（NHA）签订的特许权经营协议，以及至少 11 个通过巴基斯坦港口局签订的特许权经营协议， 这些项目本质上都采取了 PPP 模式。 

1. 制度框架

PPP 或有债务给巴基斯坦政府带来了预期外的实质性支付义务，使得政府面临财政风险和预算的不 确定性，也使得政府债务走上不可持续的道路。为此，巴基斯坦政府制定了健全的或有债务管理机制， 通过科学的政策和原则明确了政府发行担保的时间点，加强了对担保所产生财政风险的管理。在巴基斯坦， 财政部作为监督机构负责批准对 PPP 包括其或有债务的财政承诺。债务政策协调办公室（DPCO）是财政 部负责管理或有债务的部门，基础设施项目开发局（IPDF）负责 PPP 整个生命周期的开发和管理。《2010年 PPP 政策》规定了风险分配的一个广泛原则即“风险通常由能够以最低成本管理风险的一方来承担”。 政府在分配与 PPP 相关的风险时，应该确保这一广泛原则在实践中得到应用。基础设施项目开发局应根 据需要向契约双方提供这些原则，债务政策协调办公室负责审查和批准这些原则。除此之外，巴基斯坦 政府还为协议双方制定了各部门常见的 PPP 具体合同条款或详细的示范合同。

巴基斯坦《2010 年 PPP 政策》还规定，PPP 项目下的政府承诺必须得到财政部的批准，但是具体 PPP 项目的审批要求和流程尚未明确规定。目前，政府还没有一致的程序可以评估和批准 PPP 或有债务 风险。由于承担 PPP 或有债务需要政府资源，或有债务以及其他形式的财政支持都应该集中批准。只有 PPP 政府担保符合法律规定，财政部才会正式确认。巴基斯坦政府还要求协议双方制定监管计划，并将 协议双方提交的监管计划作为 PPP 审批流程的一部分。

2. 担保限额 

巴基斯坦政府颁布的《2005 年财政责任和债务限制法案（FRDLA）》将财政年度的新增担保限制在 当年预估 GDP 的 2% 左右。这一限额目前不适用于在 PPP 项目下已兑现的或有债务，但可以很容易延伸 到 PPP 的存量或有债务。鉴于法案明确规定 PPP 政府债务的限额，因此审查与限额的一致性成为 PPP 项 目批准流程中的重要一环。

 3. 或有债务基金

 目前巴基斯坦还没有成立独立的担保基金或者说是或有债务基金。世界银行已建议巴基斯坦政府建 立一个独立的机构以向私营基础设施运营商和投资者提供和管理担保并负责接管来自政府 PPP 项目的或 有债务管理职能。虽然该机构在行政上可能隶属于财政部，但其日常业务和管理完全可以被外包给私人 金融机构。特别是其还负有对 PPP 项目全生命周期或有债务进行评估、审核、批准和监督职能。在其向 PPP 项目提供担保时，被担保的协议双方需要对这一担保进行付费，如果担保未获批准或者费用过高， 协议双方需要重组项目以更好地管理风险。目前，建立这样一个部门可以说是巴基斯坦管理或有债务的 最为现实的选择。 

4. 信息披露及会计准则 

巴基斯坦《财政责任和债务限制法案（2005）》要求将关于担保（包括其预算影响）的“一致的和 认证的信息”纳入年度政策声明。债务政策协调办公室负责发布年度声明，同时债务政策协调办公室也 披露年度经济调查中或有债务的状况。然而，到目前为止，这仅包括代表政府向金融机构提供的债务担 保，还不包括 PPP 中因担保而导致的或有债务。当前，巴基斯坦政府正致力于学习和改进信息披露机制， 或有债务报告披露的信息至少应该包括每个 PPP 项目的信息，每项或有债务的性质以及其潜在财政成本。 项目信息应该根据合同草案规定报告的要求和“协议书”收集。对 PPP 的或有债务分析、评估和监管计 划至少每年更新一次。另外，巴基斯坦的会计准则与国际准则的做法一直保持一致。 

PPP 作为政府与社会资本的一种合作关系，在项目合作期间内，必然会涉及到两者责任和义务的分 配问题。而责任和义务、风险和收益的分配一旦不合理，必然引发不同主体之间的矛盾并最终使得项目 合作破裂。我国正处在大力推广基础设施 PPP 模式的阶段，还没有完全意识到 PPP 存在的各种风险，特 别是或有债务风险。而由于或有债务的发生时间取决于未来的不确定事件，因此政府很难预估该债务的 具体金额和提前安排精准的风险防范措施，故一旦该债务变成实际债务，将会对政府财政产生不利影响。通过借鉴澳大利亚、菲律宾和巴基斯坦等具有代表性的国家应对 PPP 政府或有债务风险的做法，我们提 出了建立健全我国 PPP 政府或有债务风险管理的几点建议。 

 第二，明确 PPP 政府或有债务担保限额。为了吸引更多的民间资本参与到 PPP 项目中，政府不得不 利用其国家信用为 PPP 项目进行担保，但是政府不能无节制地进行担保。为了确保政府财政的可持续性， 政府应该设定严格的担保限额。实际上，如上文所述，在 PPP 开始相对较早的国家都有严格的或有债务 担保限额。虽然我国担保法已经明确禁止政府在 PPP 项目中提供类似固定回报的承诺或担保，但政府对 PPP 需求风险或使用量进行担保则是被允许的。并且，政府担保对那些具有公共政策理由或潜在经济价 值不能完全由市场所反映的项目进行过桥融资也具有非常重要的作用。然而，PPP 项目中政府担保的过 多使用毕竟意味着政府或有债务的过度积累，因此，在我国的 PPP 的发展进程中，不仅需要对全部债务 存量进行限额管理，还需要专门针对 PPP 项目的或有债务进行限额管理。然而，尽管我国财政部 2015 年 印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定了每一年度全部 PPP 项目需要从预算中 安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过 10%，但这主要是针对政府付费和可行性缺口付费 中政府直接支出责任的限额，不包含政府对 PPP 项目担保的或有债务限额。当然，要准确计算 PPP 政府 或有债务担保限额还需要我们通过学习和借鉴一些国外的模型和评估方法（基于情景的方法和基于概率 的方法）来加强我国 PPP 或有债务风险的量化技术。 

第三，设立 PPP 政府或有债务基金。当 PPP 政府或有债务实现的时候，我们还可以通过 PPP 政府或 有债务基金以维持良好的财政状况。这些基金通常在应对政府对 PPP 项目政府担保的或有债务实现上能 起到自我保险的功能。国际上，一些国家在 PPP 实施中已经或正在设立或有债务基金。具体而言，建立 或有债务基金可以实现以下两个目标：（1）避免不利情形的出现，比如或有债务在金融市场的压力下变 成直接显性债务；（2）确保投资者和贷款人了解政府履行或有债务的能力，尽量减少资金的风险成本。 从国外设立或有债务基金的经验来看，我国可以先行对 PPP 项目中政府的显性担保如最低需求担保设立 或有债务基金，基金的来源可以采取多方共同承担的方式即由 PPP 项目实施机构和社会资本共同承担， 也可以通过对政府担保对象收取担保费的方式，这样既能有效避免由担保所可能导致的道德风险也能保 证基金的及时性和充足性。 

第四，加强 PPP 政府或有债务的信息披露并制定合适的会计准则。2008 年，我国《政府信息公开条例》 开始施行，政府收支开始变得越来越公开透明，相关财政数据也可以及时查到。但是，由于 PPP 在我国 还处于新兴阶段，对其相关信息的公开还不完善，尤其是政府对 PPP 项目所提供的担保及其可能导致的政府或有债务数据的透明度仍有进一步提高的空间。因此，我国政府应该进一步出台相应的规定，定期 公开 PPP 的相关信息特别是 PPP 相关政府担保及其所产生的或有债务等方面的信息。另外，在不违背国 际会计准则的基础上，我们也需要制定适合我国现实情况的 PPP 会计准则，将 PPP 政府或有债务在政府 预算和会计上有所体现，进而为 PPP 项目的潜在违约在预算和会计上提前做好准备。我们甚至还可以设 立一个专门的 PPP 风险账户，将 PPP 相关风险都在该账户中进行反映和体现，这不仅有助于预防和规避 PPP 或有债务风险，而且能减轻政府未来财政压力。 

参考文献 

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来源：中国知网   《财政研究》

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