一是在智慧城市建设整体规划层面探索盈利模式，采用市场化机制，改变政府单一付费的局面。从整体全局设计的角度入手，改变单纯投资信息建设项目的现状，形成智慧城市产业；
二是彻底实现城市级智慧城市ppp，不留死角。将淮安市作为一个整体进行设计，搭建城市级智慧城市建设工程，并全部采取ppp的模式逐步推进投资、建设和运营等工作；
三是政府高度重视，出台项目实施推进保障文件，强力推进。
江苏省淮安市智慧城市项目
一、项目概况
（一）项目基本情况
1.项目名称
江苏省淮安市智慧城市项目。
2.建设地点
江苏省淮安市。
3.建设内容和规模
江苏省淮安市智慧城市项目建设主要内容可简称为“418工程”（四大任务，十八项重点工程），即围绕政府管理水平提升，惠民便民利民，实现产业结构转型升级，实施基础设施完善、资源共享交换、产业载体建设与民生服务促进四大任务，按照四统一原则（统一规划、统一建设、统一运维、统一管理）重点建设信息安全体系、数据共享交换平台、智慧政务、智慧教育、智慧医疗、智慧交通、平安城市、智慧环保、智慧社区、智慧旅游等十八项重点工程。该项目建成后，项目设施、软件的所有权为项目公司所有，项目数据信息所有权归政府所有。
4.投资规模和结构
项目计划总投资8.58亿元，其中注册资本金4亿元，融资4.85亿元。
5.资金来源
项目资本金由政府和社会资本方按照49％∶51％的股权比例共同筹集，其余部分由社会资本方通过其他融资方式筹集。
（二）项目建设背景
智慧城市是运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对包括民生、环保、公共安全、城市服务、工1商业活动在内的各种需求做出智能响应。“智慧城市”是在物联网信息技术的支撑下形成的新型信息化的城市形态，也是当前世界各国城市发展的重大战略方向。
二、运作模式
（一）具体模式
根据项目运作方式的适用性分析，该项目选择了“建设—拥有—运营
（BOO）”的运作模式。由项目公司中*（淮安）智慧产业有限公司负责建设基础平台（大数据中心、基础网络、城市地理信息系统）、智慧教育、智慧医疗、智慧交通、平安城市、智慧环保、智慧社区、智慧旅游、一卡通、智慧政务、企业互联等淮安市政府主导的公共性基础性信息化系统。项目建成后，可利用大数据为淮安市各行业提供数据应用及服务，并通过项目建设，以智慧3城市架构为载体，推动淮安市城市信息化发展。
根据智慧城市信息化可持续发展的需求，项目特许经营期内增加的支撑载体建设亦可采用建设—运营—移交（BOT）的运作方式，新增的载体及服务需求以淮安市经信委与项目公司另行签订的协议为准。
（二）投融资模式与交易结构
淮安市智慧城市ppp项目总投资8.85亿元，其中资本金4亿元，计划债务融资4.85亿元。
该项目资本金4亿元由政府和社会资本方共同出资，其中：社会资本方（中*通讯股份有限公司）出资51％，政府方出资代表（淮安市工业发展投资控股集团有限公司）出资49％；项目公司负责债务融资485亿元。淮安市经信委应协调相关部门在合法的前提下，为项目公司融资提供相关的便利和支持，必要时出具相关文件和证明。申请融资时，淮安市经信委具有协助和监督项目公司的融资申请、使用和偿还的权利和义务。该项目的交易结构如图55－1所示。
（三）回报机制
考虑到该项目的运营成本和收入来源情况，该项目采用使用者付费与政府可行性缺口补贴相结合的回报机制，项目公司在特许经营期内负责项目设施的设计、融资、投资、建设、拥有、运营、管理、维护服务并优先通过使用者付费的方式收回投资。由于该项目投资额较大，且属于公益性项目，项目使用者付费收入不足以弥补项目建设投资，在使用者付费不足以覆盖投资和运营成本的情况下，由政府方以支付可行性缺口补贴的方式保障项目公司收回建设投资并取得合理回报。
1.使用者付费
使用者付费来源于最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。在淮安市智慧城市ppp项目合作范围内，淮安市人民政府委托淮安市经信委授予项目公司特许经营权，在国家有关法律法规允许的前提下，基于项目产生的数据资源进行应用开发和业务拓展等。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。该项目使用者付费收入主要包括在特许经营期内对项目的硬件设备、软件系统等设施进行运营、维护所产生的由政府各部门进行的服务付费和通过广告或其他创收手段产生的市场收入。
2.可行性缺口补贴
在该项目使用者付费收入不足以使项目公司收回成本并获得合理回报时，政府方支付可行性缺口补贴的方式使项目达到合理的收益水平。该项目可行性缺口补助的金额按照财政部〔2015〕21号文补贴公式计算，由合理利润率、折现率、项目运营成本、项目使用者付费收入确定。其中合理利润率为中标社会资本报出的合理利润率，招标文件要求的上限是中国人民银行公布的最新5年以上长期贷款基准利率上浮20％；折现率取补贴支付当年淮安市地方政府债券收益率；项目运营成本根据实际发生数据进行审核确认；使用者付费收入包括政府使用者付费和非政府使用者付费收入，服务价格由政府进行监督控制。
（四）主要风险分配框架
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，项目财务和运营维护等商业风险由社会资本方承担；法律、政策等风险由政府承担；项目审批手续办理、不可抗力等风险由政府和社会资本方合理分担。
（五）主要权利义务的约定
1.主要权利
（1）淮安市经信委的一般权利
1）授予项目公司该项目的特许经营权。
2）在遵守、符合适用法律要求的前提下，对项目公司履行该项目的投资、融资、设计、建设、运营、维护等义务进行监督和检查。
（2）项目公司的一般权利
淮安市人民政府委托淮安市经信委授予项目公司特许经营权，特许经营期为10年。特许经营期内项目公司拥有该项目投资、融资、设计、建设、拥有、运营、维护的独家权利，包括：
1）设计、建设、运营和维护该项目，向使用者提供相关服务，并获得政府可行性缺口补贴及使用者服务费。
2）在整个特许经营期内，拥有项目设施的所有权。
3）自行解决上述事项的融资安排，并自行承担相应的费用和风险。
2.主要义务
（1）淮安市经信委的一般义务
1）淮安市经信委应协助项目公司获得适用法律和有关淮安市人民政府部门许可的与履行ppp合同相关的税收和其他优惠。ppp项目奖补资金依照江苏省《政府和社会资本（ppp）项目奖补资金管理办法（试行）》执行。其他类型的奖励、扶持资金不在ppp合同范围内。
2）给予项目公司合理要求和该项目实施（包括其投融资、设计、建设、拥有、运用、维护）和有关服务所需的所有批文、必要的增信措施及相关的所有资料、建议和协助。
在项目公司提出适当且及时的要求后，淮安市经信委应尽最大努力协助项目公司从淮安市人民政府或其相关部门获得、保持和延续所需的一切批准。
3）淮安市经信委应协助项目公司以不低于其他商业用户的条件，获得运营和维护项目设施所需的所有公用设施条件的供应，包括电、水、道路和通信等。
4）在不影响ppp合同其他相关规定效力的前提下，淮安市经信委不应干预项目公司的正常内部运营管理，除非因公众健康和公共安全以及履6行其法定职责所需。
5）淮安市人民政府委托淮安市经信委作为项目实施机构履行运营服务协议。
（2）项目公司的一般义务
1）项目公司应始终遵守所有的使用法律及协议的有关规定并接受淮安市行业主管部门的管理。项目公司应服从社会公共利益，履行对社会公益性事业所应尽的义务。
2）项目公司应接受淮安市经信委或淮安市人民政府指定机构根据适用法律和本协议对项目公司运营和维护项目设施进行的监督，并为淮安市经信委或淮安市人民政府指定机构为实施监督，可以要求项目公司提供相关资料，包括：
①经审计的项目公司年度财务报告；
②设备状况和定期检修的报告；
③发生重大事故及其处理情况的报告；
④其他依照适用法律和协议要求需要提供的资料。
3）遵循安全标准和环境保护的责任：
①项目公司应遵守在使用法律中规定的健康和安全标准。项目公司被视为始终充分了解使用的中国法律及各项国家和地方健康安全标准。
②项目公司在运营期内，尽量减少场地的环境污染，严格执行国家和淮安市环境保护相关法律法规，并接受淮安市环保部门的依法监管。
③项目公司必须根据谨慎运营惯例，经淮安市经信委批准的前提下，对淮安市现有信息化系统进行改进、调整或增加，改进成本应计入项目总投资，其信息化服务水平应符合运营服务协议的规定。
4）项目文件的协调。项目公司应确保使融资文件、项目公司股东之间的任何协议、项目公司章程、ppp合同及其他相关协议项下要求的内容以及其他由项目公司签订的与该项目有关的任何协议同ppp合同的规定保持一致，并包含使项目公司能够履行ppp合同的义务所必需的条款和规定。
5）税收及收费。项目公司应按照适用法律法规缴纳所有税金、关税及收费。在符合国家法律法规的前提条件下，淮安市经信委可协助项目公司获得优惠的税费费率。
三、借鉴价值
淮安智慧城市项目区别于一般行业应用的条块化ppp项目（如智慧交通、智慧医疗等），站在全市一盘棋的高度将整个城市的智慧应用集中打包实现ppp运作，着重体现了顶层设计的理念，坚持“四统一”原则（即统一规划、统一建设、统一运维、统一管理），在市级层面整体推进智慧城市建设运营，避免了不同板块的重复建设，实现了跨平台整合，从而提高了运行效率，降低了建设成本，实现了政府服务水平提升、惠及民生应用和产业转型升级三大目标。
（一）采用ppp模式的创新点
淮安智慧城市项目最大的创新在于采用ppp模式建设和运营，这种模式具有投入更高效、投资有盈利、资本会增值、撬动社会资本投入等优势，改变了一般意义上智慧城市建设“只重投入不重产出、只重项目不重产业”的传统模式，改变了政府单纯投入信息化项目无效益的被动局面。
（二）示范价值
一是在智慧城市建设整体规划层面探索盈利模式，采用市场化机制，改变政府单一付费的局面。从整体全局设计的角度入手，改变单纯投资信息建设项目的现状，形成智慧城市产业；二是彻底实现城市级智慧城市ppp，不留死角。将淮安市作为一个整体进行设计，搭建城市级智慧城市建设工程，并全部采取ppp的模式逐步推进投资、建设和运营等工作；三是政府高度重视，出台项目实施推进保障文件，强力推进。淮安市先后出台了《淮安市政府办公室关于印发淮安市“智慧淮安”ppp项目管理暂行办法的通知》（淮政办发〔2016〕128号）和《2017年“智慧淮安”ppp项目子项目建设计划》等文件，保障淮安市智慧城市ppp项目的有效落地。
（三）运作经验和体会
智慧城市建设是一个复杂的巨系统工程，需要遵循体系建设规律，运8用系统工程方法构建开放的体系架构。通过树立“强化共用、整合通用、开放应用”的思想，采用“打通信息壁垒、铲除信息烟囱、消除信息孤岛、避免重复建设”的方法与策略，指导智慧城市的建设与发展。所以，项目公司在建设的过程中尤其重视“整合”工作，将梳理数据共享交换目录体系作为整体规划的落脚点来加以实施。
除了技术层面的数据融通之外，对各子项目单位的主要负责人还要进行思想沟通，采用市级层面的统筹建设，打破各单位自主建设的惯有模式，难免触碰相关单位的眼前利益，这就需要政府层面进行相应的宣传、解释等动员工作。只有各单位主要负责人的思想认识与智慧城市整体规划思想保持一致，项目才会得到有序推进。
此外，还需建立相应的制度保障体系，如淮安市出台的《淮安市“智慧淮安”ppp项目管理暂行办法》，明确职、权、任务之间的关系，才能将项目做实，不因人事变动等原因导致烂尾或政绩工程。
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