PPP项目全生命周期绩效管理体系的构建与思考
绩效考核是ppp项目中政府向项目公司（社会资本）付费的主要依据。现阶段，部分PPP项目缺乏独立的PPP绩效评价主体、考核内容较为单一，考核阶段相对零散、没有覆盖项目的全生命周期，没有形成统一的考核体系，无法有效的衡量项目是否取得成效。近年来，政府有关部门出台了一系列的政策文件要求建立PPP项目的绩效考核机制，如：财金[2016]92号文、发改投资[2016]2231号文、财金[2017]76号文，财办经[2017]92号文等，进一步强调了建立PPP项目绩效考核机制的重要性。建立PPP项目全生命周期绩效管理体系，不仅符合政府的政策要求，而且符合PPP项目的发展现状，有利于全面客观的评价项目公司（社会资本）提供服务的质量及效率，是PPP项目中利益与风险分配的关键所在。
一、PPP项目绩效评价的定义和特征
（一）、PPP项目绩效评价的定义
绩效评价，是指根据设定的绩效目标，运用科学合理的绩效评价指标和评价方法，从项目投入、实施、运营、过程控制、结果及影响等角度，对预算支出的经济性、效率性、效益性等进行全面、客观、公正的评价。
PPP绩效评价，是指项目实施机构会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目建设、运营服务进行绩效评价，绩效评价结果作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。
（二）、 PPP项目绩效评价的范畴
1、PPP项目绩效评价主体
根据财金[2014]113号、财金[2017]92号、发改[2016]2231号等政策文件，PPP项目绩效评价主体为实施机构。建议由实施机构会同行业主管部门，定期对项目进行绩效评价；也可委托第三方绩效评价服务机构来协助进行绩效考核，但要求第三方机构必须具备足够的公信力和较高的专业水准，才能够提供政府方和社会资本方认可的公正公平绩效结果。
2、PPP项目绩效评价时点
PPP项目绩效评价，可以分为建设期、运营期与项目移交三阶段进行。
建设期的绩效评价，在项目建设完成后，对项目工程实施过程中的质量及项目完成时间等情况进行考核，其考核结果是运营期政府付费数额的重要依据。其考核指标的选定主要依据业主要求、相关法律法规和技术规范。
运营期的绩效评价，是对项目运营期的运营情况进行考核。分为定期考核（每季度、半年或每年一次）和临时考核（根据实际需求确定次数）。运营期的绩效考核结果反映了项目公司/社会资本实际收入的大小。其考核指标，需依据业主要求、相关法律法规和技术规范、项目公司组织管理和财务管理、项目设施和经营状态、服务质量、公众满意度等选定。
移交阶段的绩效评价，是对项目整体的实施情况进行一个全面的考核。根据财金[2014]113号文要求，项目移交完成后，财政部门（PPP中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益等指标进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。
3、 PPP项目绩效评价对象
根据项目所处的不同阶段和特点，考核小组依据事先设定的评价指标，对项目公司的组织管理、经营情况、财务情况、项目实施情况、环境保护及安全管理等进行考核与评价。
4、 PPP项目绩效评价目的
PPP项目绩效评价目的是为了加强对项目公共产品的服务质量和价格的监管，保障所提供公共产品的质量和效率。同时，根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。
5、 PPP项目绩效评价原则
PPP项目绩效评价应遵循4E原则：经济性（Economy）、效率性（Effectiveness）、效果性（Efficiency）、社会公平（Equity）。如下图1-1所示：
图1-1 PPP项目绩效评价的4E原则
二、PPP项目绩效管理体系构建
（一）、 PPP项目绩效管理的基本框架
PPP项目的绩效管理是一个庞大的系统工程，可以通过借鉴全面质量管理的PDCA循环原理搭建PPP项目绩效管理的基本框架。
PDCA循环原理，是一个持续改进模型，它包括持续改进与不断学习的四个循环反复的步骤，即计划（Plan）、执行（Do）、检查（Check/Study）、处理（Act）。实践已经证明其对PPP项目绩效管理能起到非常好的作用。
基于PDCA循环原理，PPP项目绩效管理从纵向可以分为四个步骤：
P—绩效计划；D—绩效实施/辅导；C—绩效评价；A—绩效反馈与应用。
四个步骤有序推进，一个PPP项目绩效管理结束，下一个周期开始，如此循环，形成一种绩效改进的惯性力量并建立起一个完整的闭环系统，以保证发PPP项目绩效的持续改善。
1、P—PPP项目绩效计划
制定PPP项目绩效计划，是执行PPP项目绩效评价首要环节，是PPP项目管理者和其它利益相关方共同讨论以确立考核期内该完成的工作和达成预期成果目标的过程，其主要工作包括PPP项目绩效指标的选取、绩效标准的制定或绩效目标的制定。
根据实际情况，PPP项目绩效指标体系的确定也有多种途径：第一种，PPP项目合同中已经通过契约条款约定了绩效考核指标，此时绩效考核指标合理，实际考核应继续沿用PPP项目合同中的指标体系；第二种，PPP项目合同已经明确绩效考核指标，但其中指标无操作性、不合理，此时需要通过签署补充协议的形式更改其中的绩效指标体系；第三种，PPP项目合同中没有明确绩效考核指标体系，实施机构可以借鉴同属性项目绩效的情况，重新编制绩效考核以及按效付费的方案，并经过项目公司以及社会资本认可后方可实施。
对于绩效评价的标准，项目可以选择该项目所在领域的示范项目作为标准，也可以根据行业内平均运维水平以及绩效水平作为参考。
PPP项目的绩效计划不是静态的概念，而是随着项目的实施动态调整的，由其是对于各个考核方面的主要负责人而言，绩效的考核是随着项目的实施动态跟进，并朝着目标绩效方向不断接近。
2、D—绩效管理实施/辅导
绩效管理实施控制的好坏直接影响到绩效计划是否能够顺利执行，在整个PPP项目绩效管理过程中绩效实施贯穿整个绩效管理周期的，耗时最长。这个阶段，主要的工作是PPP项目绩效沟通和数据的收集与记录。通过过程考核台账记录、设施现场维养状况考评、调查问卷等获得绩效考评依据，对于绩效整个过程的数据收集，需要事先落实部门责任，加强参与各方的沟通，才能够使获得的数据和记录真实和客观，对于一些带有主观的判断，如公众满意度考评，数据的收集要尽量的加大取样量，使要反映的指标定量、客观。
3、C—绩效评价
绩效评价是PPP项目绩效管理的核心环节，是绩效管理过程中最富有挑战性和难度最大的阶段。PPP项目绩效计划的实施成效如何，只能通过绩效评价才能表现。绩效评价的步骤包括制定绩效评价的关键指标、选择评价主体与方法、以及对评价活动的开展与评价数据的处理。
4、A—绩效反馈与应用
绩效考核具体来说就是绩效评价结果的反馈与应用。它是一个绩效管理周期的终点和下一个周期的起点，在绩效周期结束的时候，依据预先制定好的关键绩效指标，评价主体或者委托外部专家对PPP项目的绩效目标的完成情况进行考核。绩效考核即是根据绩效计划阶段的关键绩效指标、绩效实施过程中所记录的实际绩效数据（如过程台账、经营指数、财务指数等），对评价结果进行如实的反馈，并采取相应的激励和惩罚措施，以此来提高下一阶段PPP项目的绩效考核结果。政府财政部门，根据绩效绩效评价结果，按效付费。
图2-1 PPP项目绩效管理的基本框架
（二）、 PPP项目绩效指标体系构建
1、指标体系构建方法
PPP项目的绩效考核，是站在政府角度，对项目公司/社会资本所提供的公共服务质量和效率进行的考核，是对一个组织的整体考核。常见的绩效考核方法包括KPI、BSC及360度考核等。目前PPP绩效考核的主要工具是关键绩效指标法（KPI：Key Performance Indicator），即根据PPP项目的战略目标，细化成可操作的量化指标，再对相关指标设置不同的权重，加权计算后得到考核结果。它结合了目标管理和量化考核的思想，通过对目标层层分解的方法使得各级目标不会偏离总体绩效目标，对各级目标起到了很好的衡量作用。
对于关键绩效指标（KPI）的选取，通常遵循SMART原则：“具体的（S）”、“可度量的（M）”、“可实现的（A）”、“现实的（R）”、“有截止期限的（T）”。
?S代表具体(Specific)，指绩效考核要切中特定的工作指标；
?M代表可度量(Measurable)，指绩效指标是数量化或者行为化的，验证这些绩效指标的数据或者信息是可以获得的；
?A代表可实现(Attainable)，指绩效指标在付出努力的情况下可以实现，避免设立过高或过低的目标；
?R代表现实性(Realistic），指绩效指标是与本职工作相关联、并且可以证明和观察；
?T代表有时限(Time-bound)，注重完成绩效指标的特定期限。
3、指标体系构建
建立明确的、切实可行的关键绩效指标（KPI）体系，是做好绩效管理的关键。关键绩效指标是用于衡量工作人员工作绩效表现的量化指标，是绩效计划的重要组成部分。
目前大部分的PPP项目都是以工程建设类项目为主，并且以“工程建设”和社会资本采购“二标合一”这种方式进行招标确定项目中标方，所以建设期的绩效考核评分细则则强调PPP项目公司的建设情况，一般的指标有质量、工期、投资/成本、安全、环境保护、组织管理、资料管理、社会影响等。
运营期注重项目运营属性，所以运营期的绩效考核评分细则一般会从经营指标（经营效益、资金使用效率、财务指标等）、服务数量和质量（养护情况、效率情况/产出状况等）、安全运营和环境保护、公众（使用者）满意度等方面考虑。
移交时，政府更希望获得项目公司移交的资产是能保持良好的可用性状态，一般移交时会从资产状况、经营指标、财务指标等方面设置绩效考评细则。
（三）、PPP项目绩效数据库的建立
目前国家及地方层面缺乏PPP项目绩效指标库和评价结果数据库，无法有效指导绩效考核指标的设定和财政预算管理。可以依托第三方专业团队通过对大量合同中履约条款进行识别、汇总，整理不同行业、不同专业、不同区域的PPP项目合同中的绩效要求，构建PPP绩效数据库，并通过不断的实践，优化绩效考核方法和标准，并进行同区域、同领域的横、纵向绩效管理比较，为政府后续PPP绩效体系的制定和执行提供参考。
三、结语
遵循PDCA循环的原理及SMART原则，利用考核工具KPI，建立覆盖PPP项目建设、运营、移交阶段全生命周期绩效考核体系，以更加合理的对项目公司（社会资本）提供服务的质量和效率进行考核与监督，是PPP发展的必然趋势与要求。
当然，基于PPP项目合作期长、项目类型多样等特点，对于不同的PPP项目，在项目实施的不同阶段应建立不同的绩效考核指标，该指标需随着项目客观环境的变化而有所变化。相信随着PPP市场的进一步规范，在政府、社会资本、金融机构、咨询机构等PPP项目参与主体的共同努力下，PPP项目绩效数据库会更加丰富、完善，为政府与社会资本合作的PPP项目按效付费提供更多的参考依据！
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