党的十九大报告提出“实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性”，加大生态系统保护力度。水环境综合治理属于典型的基础设施与公共服务领域，公益属性显著、投资大、专业性强、运营维护要求较高，是国务院、财政部、发改委相关政策中明确适宜和鼓励进行PPP运作的领域。但与此同时，当前国内的水环境治理项目在治理方法的选择、治理效果的可持续性、风险的优化分配、使用者付费的扩充等方面也存在现实情况的制约，需要通过前期工作的夯实和PPP机制的设计完善等，实现真正长效改善水体环境、提升居民生活品质及综合水环境的可持续发展。
根据《全国PPP综合信息平台项目管理库 2018年三季度报》的数据统计显示，在管理库中生态建设和环境保护类ppp项目数为796个，占管理库项目总数的9.6%；项目投资额为8784亿元，占管理库项目投资总额的7.1%；累计落地项目数410个，占管理库累计落地项目总数的10%；以上第一个、第三个行业指标均排序第三位，该行业项目的落地率为由第二季度的48.64%上升到第三季度的51.5%。
近年来，国家各部委文件积极支持水环境综合治理行业发展，并鼓励充分利用ppp模式为项目创造落地条件。2018年10月31日，国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》国办发〔2018〕101号，要求的重点领域中支持重点流域水环境综合治理，鼓励地方依法合规采用政府和社会资本合作（PPP）等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目。
2018年6月24日，国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，提出了水环境治理等生态系统保护和修复工程的严峻性、提出了总体目标与具体要求。
2015年4月2日，国务院印发《水污染防治行动计划》国发〔2015〕17号，简称《水十条》，对水生态治理提出最严格的环保要求，充分彰显了国家全面实施水治理战略的决心和信心。
2015年4月9日，财政部、环保部联合发布《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》财建〔2015〕90号，鼓励水污染防治领域推广运用PPP模式。
一、水环境综合治理类
PPP项目要点分析
1. 深入统筹前期工作
水环境综合治理项目因涵盖范围广、内容种类复杂，如河槽治理、防洪水利、生态景观、水系治理等综合于一身，使得项目操作综合性、系统性强，实施难度较大，故而前期的规划、设计显得尤为重要。
不同于其他单体PPP项目，此类项目需重点考虑前期规划的统筹性、综合性，需要协调流域上下游多政府主体、多部门，同时结合区域开发、生态经济发展统筹进行规划，通过项目规划确定项目的目标、任务、范围、内容、投资规模、建设时序；此外，还需细致考虑前期设计的技术方案的系统性、合理性，明确项目边界，既体现治理价值又节约成本便于后期持续治理维护。
一般在水环境综合治理PPP项目中，前期工作的开展主要有两种方式，一种是政府发起的项目可由政府方聘请专业的设计单位深入前期工作，完成规划和立项，或在项目识别准备过程中利用市场测试等工具、或在采购过程中利用竞争性磋商方式充分征求社会资本技术方案，广泛吸收优秀的治理思路；另一种是社会资本发起的项目，由社会资本提交项目建议书报政府审核。
2. 完善PPP工作机制
完善的PPP工作机制是项目顺利高效推进的根本保障，考虑到水环境综合治理的复杂性、长期性与协调需求，以及流域上下游所经区县政府主体不同，一般建议在市级或以上政府层面成立高规格水环境治理指挥部或PPP工作小组，由所属人民政府分管领导牵头，行业主管部门（水务、住建、水利等）、规划、农业、环保、发改、财政、审计、物价、法制办、国土及各辖区政府直接负责人或单位等相关部门参与，确保在项目识别准备过程中能统筹协调各级财力责任承担、履约管理等事宜，便于项目的顺利推进。
指挥部或PPP工作小组主要负责项目组织协调、形成合力推进项目高效实施；后期监管，包括建设期间建设质量与价格监管、运营期间运营监测、绩效考核等。
3. 丰富回报机制
水环境综合治理项目因本身公益性强，收益来源有限，可获得的使用者付费或可经营性收益较少，需要通过PPP项目的回报机制设计创造收益，采用可行性缺口补助方式，但总体来看，水环境综合治理类项目在根本上还是以政府付费为主。
因此，建议在回报机制的设计中可充分发掘水环境综合治理相关周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源，丰富回报的来源，或者实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”，实现组合开发，对项目有效整合，打包实施PPP模式，进而提升整体收益能力，扩展外部效益，并设计好收入的风险分担与超额利益共享原则。此外，还需要结合当地政府财政承受能力进行设计，减轻政府支出压力。
4. 优化风险分配
水环境综合治理项目在做好一般项目风险分配的同时，应重点识别特殊风险和做好风险管理，如水资源政策变化、设计标准内的行洪应对、外部水系的污染干扰、流域连通性带来的重复污染等风险需提前识别并做好相关外部接口的监测衔接、水利项目保险的风险转移等措施，防范项目风险。
5. 明确建设运营重难点，
完善绩效考核体系
在全流域水治理项目中应持有源头控制、过程削减、末端治理的全局性、综合性理念，整合好各专业技术和水系上下游、左右岸、水上和水下的关系，才能彻底实现全流域水环境综合治理目标。
一般水环境综合治理项目的建设运营重难点主要集中于建设治理时序、治理技术的应用、进出水断面水质控制、南北方治理生态技术应用区别、赤潮水华现象的防治、河道防洪防汛的应急预案、长期治理效果的监测考核等。
水环境综合治理项目具备内容种类多、外部接口多、治理周期长且持续等特点，在绩效考核体系的设计中应考虑考核的全面性、结果导向性、周期效果改善性等方面，可以针对具体子项类别分配考核权重，如堤坝、河道、湿地、绿化、水污染治理等，同时重视外部因素的监测与影响。
在绩效考核的付费挂钩设计上，需要满足《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》财办金〔2017〕92号的要求，“实际与绩效考核结果挂钩部分占比不低于30%”。
此外，在部分水治理考核指标或监测上有技术难度的，应聘请技术专家或技术顾问给予支持，确定相应治理绩效指标。
6. 高效采购社会资本
从横向能力来看，水环境综合治理项目对社会资本的能力组合要求较高，通常涉及市政、水利、水处理、生态环保等多方面的技术能力组合；从纵向要素提供来看，有设计、施工、财务、行业运营等方面的产业链要素组合。故此类项目的社会资本多为联合体组合投标，共同整合资源和能力。
水环境综合治理类PPP项目社会资本采购多采用公开招标或竞争性磋商方式。采用何种采购方式选择社会资本，取决于项目前期工作的深度及项目推进的时间要求，也将决定后续实施方案及采购文件的编制方向、具体的采购程序和时间计划。
若项目技术边界清晰，治理目标明确，技术运营方案确定，则可以采用公开招标方式；若前期工作深入程度不足，建设时序、技术方案多元化，治理目标或效果不确定性大，则可采用竞争性磋商方式，在第一轮磋商中充分利用社会资本的技术优势明确相关条件。
二、石家庄市滹沱河生态修复
工程PPP项目案例简析
石家庄市滹沱河生态修复工程PPP项目（以下简称“本项目”）总投资约80亿元，采用DBFOT方式运作，合作年限为15年，项目实施机构为石家庄市水务局。
滹沱河是石家庄的母亲河，发源于山西省繁峙县，自西向东流经石家庄市域，在石家庄境内约205公里。当前启动的是滹沱河一期工程项目，共计42公里，即中华大街至藁城城区东界。主要治理内容包括太平河至西塔子口段右堤工程、朱河至藁城城区东河槽防洪治理工程、东三环北延线至藁城城区东生态修复工程等，项目实施范围如下图所示：
图1 本项目工程实施范围图
2017年石家庄市政府审批通过本项目的项目规划，确定的治理目标为：通过系统治理和水资源优化配置，实现防洪工程安全全面达标、生态环境整体改善、景观面貌大幅提升，打造溪流-湖泊-湿地连通的健康河流生态系统，形成一条水绿相间、生态休闲、亲水乐水、风景靓丽的生态廊道，使母亲河焕发新的活力。
故本项目结合项目规划，确定了“主槽修建、滩地净化、生态绿化、水环境治理、生态修复、道路修建、河道防洪、分步实施、阶段见效”的治理思路，基于环境效果出发，以防洪目标、水质目标为导向，从流域层面系统治理、合理工程布局、长效管理机制实现长治久清。
在项目立项完成后，经前期识别论证，石家庄市拟采用PPP模式运作本项目。按照严格合规程序，耗时近一年完成了PPP项目的识别、准备、采购环节，2018年11月底成立项目公司开展滹沱河的生态修复工作。针对上一章所述的项目操作要点，我们将对本项目的几个核心要点进行简要剖析：
1. PPP工作机制建立
经石家庄市委市政府研究同意，成立滹沱河生态修复工程指挥部。由省委常委、市委书记任政委，市委副书记、市长任指挥长，其他市领导任副指挥长，市常委副秘书长、市政府常务副秘书长等任成员的组织结构。
在项目实施过程中，指挥部对项目前期工作、PPP方案、合同、招标方案、土地使用等方面发挥了高效的指挥协调作用，对项目的顺利实施起到了重要的组织机制保障。
2. 回报机制设计
石家庄市政府授权市水务局作为项目实施机构，负责PPP项目采购、合同的签署与项目全生命周期的履约管理，授权滹沱河综合整治开发有限公司作为政府方出资代表，与社会资本（联合体）合资组建项目公司，占项目公司股比约为15%。项目公司根据PPP项目合同的约定负责本项目PPP合同期内的投资、融资、设计（优化）、建设、运营、维护，期满移交，可通过可行性缺口补助、其他经营性项目收益获得合理投资运营回报。
本项目属于具有一定使用者付费的基础设施建设项目，回报机制为可行性缺口补助，项目公司通过生态修复的建设及运营维护获得生态修复服务费（生态修复服务费=使用者付费+可行性缺口补助）。其中：使用者付费，即项目红线范围内存在部分经营性项目收益，具体包括停车服务收益、广告经营权收益、场地租赁收益以及其他经营收益等。通过对河道两岸进行旅游、无污染的简单商业经营，可在一定程度上增加项目收益，减轻政府支付压力。
同时，从鼓励项目公司提高盈利能力并兼顾减轻政府付费压力的角度考虑，在项目运营期对项目公司的超额经营性项目收益采取超额累进分享机制，由项目公司与政府方共享收益。
3. 运营重难点分析
根据本项目的建设治理内容及产出说明，梳理出本项目的运营维护内容主要有：
表1 本项目的运营维护内容
01
进出水断面水质控制
进水除有少部分雨水外，其余主要来源于三部分：一是上游水库的水，二是南水北调的水，三是污水处理厂处理的中水。上游水库和南水北调的水是普通水，可达到引用水标准；但污水处理厂的水需要经过上游污水处理厂处理后达到IV类方能进入蓄水设施，因此项目公司需要做好对来水水质监测、检测和控制，确保其进入蓄水设施前来水达标。若来水水质不达标，项目公司应及时向政府主管部门汇报。
出水断面水质控制需要流域综合整治才能达到目标，项目公司应持续进行维护并监测。
02
人工湿地养护
项目设计工艺选择、配套动植物种类选择的合理性，直接决定了人工湿地运营效果。人工湿地对气候，特别是温度变化较为敏感，石家庄地处我国华北平原，北方天气年温差较大，对人工湿地内的动植物及微生物的生长、繁育有一定影响，需做好冬天的动植物保养维护。
03
河道防洪防汛
河道流域面积大，汛期流域雨量集中，水量偏大，历史上曾发生过大的洪涝灾害。项目范围河道内分布有生态绿化、一湖六园景观及湿地等工程，设施较多。本项目运维范围为开放式河道内及河道两岸，人流、物流量大，各类安全紧急情况出现的概率相对较高。因而在做好防护应急工作的同时，也应购买相应的保险转移风险，尤其是水利项目险、环境责任险、财产一切险、第三者责任险等。
04
河道补水协调
在北方非汛期河道可能会出现水量不足的情况（非工程质量导致渗漏、沿岸用水不当等原因），一方面项目公司可请求实施机构协调上游水库用水；另一方面，根据《南水北调工程供水管理条例》第十条，受水区省、直辖市人民政府水行政主管部门根据年度可调水量提出年度用水计划建议，因此项目公司可按年度向实施机构上报用水计划，由政府相关部门协调报批补水。
4. 运营期绩效考核体系
根据本项目的产出内容要求，设计的考核内容将以滹沱河生态修复、河槽治理、湿地工程、堤防工程等为考核重点。为此，本次绩效考核体系中各类权重分配如下：组织管理指标（5%）、堤防工程（10%）、园林绿化工程（20%）、河道工程（30%）、湿地工程（15%）、产出效果（20%），共计包括6项一级指标，8项二级指标，54项三级指标。石家庄市水务局牵头成立石家庄滹沱河生态修复PPP项目工程质量考核小组，根据绩效考核方案对项目进行考核，考核每季度进行一次，其绩效考核结果与本项目年可行性缺口补助完全挂钩，充分发挥社会资本的管理优势，激励其提高质量、节约成本，从而转变政府职能，以监管控质量。
5. 采购控制
因项目投资规模较大、流域长度较长，在采购时分拆为两个基本同质的标段，兼投不兼中，便于引入同类竞争与比较，并加快项目实施进度。
在资格条件的设置上，除一般条件外，在资质方面，要求具备水利水电工程施工总承包壹级或以上资质、市政公用工程施工总承包壹级或以上的资质两种；
在联合体方面，联合体成员不得超过3家，联合体牵头方应在项目公司中至少处于相对控股的地位，此等情形下，其他联合体成员方若在项目公司中的股权比例低于10%（含本数）的，则无权在项目公司中委派董事；联合体各成员方在项目公司中的持股比例均不得为0%，且所有联合体成员必须按照联合体协议约定的持股比例认缴出资，并按照合资合同的约定实缴到位。
图2 本项目实施鸟瞰效果图
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！