行业丨PPP项目收支如何纳入预算管理?

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金〔2015〕21号文规定，“通过论证”且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，各级财政部门应当将其列入PPP项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。财金[2016]92号文件规定，行业主管部门将PPP合同中跨年支付责任纳入中期财政规划；本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目，由行业主管部门将合同中的下一年度财政资金收支纳入预算；各级财政部门应根据绩效评价结果安排财政预算资金。由此，PPP项目纳入预算的收支依照政策，须遵照PPP合同，PPP项目的财政年度预算编制应以PPP合同约定的收支作为列支项,并依据绩效考核结果支付。

考虑到PPP项目运营周期长、投资规模较大，政府在通过PPP模式提升项目运营效率、构建合理风险框架的过程中，PPP项目的预算管理工作尤为重要：一方面把PPP项目全生命周期内的政府收支、风险分担纳入年度预算管理，确保财政及时安排下一年度财政预算资金，另一方面对PPP项目的预算应置于政府中期财政规划大体系内，以财政收支情况的科学预判为基础，依经济社会发展情况适时调整，确保PPP项目的规范有效执行，确保PPP模式提供社会公共服务和产品的高质和效率。

新《预算法》第四条明确规定，预算由预算收入和预算支出组成，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。根据财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》财金[2016]92号文，PPP项目的政府收入，包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定取得的资产权益转让、特许经营权转让、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿和保险索赔等收入，以及上级财政拨付的PPP专项奖补资金收入等。PPP项目的政府支出，包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定需从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担，以及上级财政对下级财政安排的PPP专项奖补资金支出。

政府入股项目公司，并依照PPP合同约定按股权比例享有对应的分红，该分红属于国有企业经营收入，在实务中需注意其同一般预算收入的接口。另一方面，依据政策规定PPP项目全生命周期的收支都应纳入预算，PPP项目的双方合作期满结束后，按照PPP合同约定完成处置资产的情况下，政府应得部分应纳入政府预算；对于项目提前终止的情形，项目公司在处置资产偿还债务后，政府投资对应的部分也应纳入财政预算。

从PPP项目回报机制角度看，对于使用者付费类项目，项目收益完全覆盖项目投入成本及合理收益，政府方未投入未入股的情况下，政府方更多承担的是监管责任，纳入预算管理主要为政府方承担的风险支出，及根据合同约定的特许经营权转让、期满处置所得在内的收入；对于可行性缺口补助类项目，项目收益无法完全覆盖投入成本及合理收益，政府给予投资补助、价格补贴、无偿划拨土地，优惠贷款、贷款贴息等多种形式的补贴，根据补贴形式合理纳入预算；对于政府付费类项目，项目属于无收益的公用服务类和公用设施类项目，政府的付费规模直接受项目投资规模影响，为了确保所提供公益产品和服务的质量和效率，纳入预算的政府支出应以绩效考核评价结果为依据。

从PPP项目的政府支出责任角度看，PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。政府股权支出的形式多样，包括货币资金、土地作价入股、存量资产、中央预算内资金、地方债券资金，其中对于土地在内的实物投入或无形资产投入，应在纳入预算前进行依法评估，合理确定价值，以存量资产出资的，应不再重复计入预算；对于运营支出，应以实际考核结果作为纳入预算的基础；对于风险承担支出，一方面应根据风险分担框架，充分考虑各类风险出现的概率和对应的责任，在实践中更为重要的是，需要明确认识到，政府在PPP项目中承担的风险支出责任属于或有风险，应基于谨慎性原则，秉承“发生计入”的原则，即政府的风险未发生，则不计入预算；风险发生的当年，将政府承担的风险支出计入预算，并且是在进行了风险计量、风险确认、审核在内的一系列程序之后合理纳入预算，在第二年对该风险支出给予财政支出。

1、保持财承年度评估与中期财政预规划的一致性

财政支出能力评估是对PPP项目实施的当前，及今后年度财政支出影响的评估。财政部门对PPP项目收支的预算列支，包括年度预算和中期财政规划，年度预算是中期财政规划的阶段性调整基础，中期财政为年度预算提供了方向性指导。对PPP项目财承评估中一般公共预算的预测，建议不仅参照历史相关数据，更需要充分考量项目所在地区的社会经济发展规划的宏观要素，采用科学的预测方法，并根据区域战略和部门部署进行动态调整，推动年度预算与中期财政规划有效衔接。建议咨询机构协助财政部门明确统一的年度PPP项目一般公共预算预测规模，建立区域PPP项目一般公共预算动态调整的长期工作机制。

2、做好政府性基金预算支出的管理

政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。实践中PPP项目中的政府收支会涉及一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。建议财政部门对政府性基金预算的使用过程中，应充分评估风险，对政府性基金的使用必要性、规模及方式给予充分的披露与论证。

3、完善PPP项目建设运营绩效预算管理

财预〔2018〕167号文件，关于贯彻落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的通知指出，要加快对政府和社会资本合作（PPP）在内的各项政府投融资活动实施绩效管理，实现全过程跟踪问效。建议从项目实施方案起，由咨询机构协助政府建立明确合理的绩效评价目标和评价机制，对项目建设运营全过程给予规范的预算跟踪，充分运用绩效管理结果，确保公共服务高效高质的提供；通过PPP项目全生命周期内绩效相关数据的搜集整理及分析，建立分行业分区域的PPP项目绩效评价数据库，逐步实现绩效评估的可参考可对标，并为PPP项目绩效的公共监管、公众监督、公开透明供科学的大数据基础。

本文作者为贾佳、张洁宇，现就职于中国投资咨询有限责任公司。文章为作者独立观点，不代表中国投资咨询立场。