剖析┃养老项目如何适用PPP模式


来自:PPP项目争端解决     发表于:2016-07-18 23:10:00     浏览:338次

近年来,随着老年人口的持续快速增长,养老成为一个紧迫而沉重的话题。随着居家养老观念逐步改变,社区服务和机构养老的需求持续增长。但与此同时,后者的供给量存在严重的缺口,单纯依靠公共财政无法满足老年人对养老服务的需求。


另一方面,在中国经济增速放缓、以政府投资占主导的经济发展模式已不可持续的大背景下,国务院以及发改委、财政部等政府部门出台了一系列文件推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,为城镇化建设提供融资渠道。考虑到养老服务设施的公共性、未来人口老龄化对于中国养老体系形成的公共支出压力等原因,以PPP模式引导社会资本参与养老服务设施的投资和运营,是一种符合各方利益的可操作的发展模式。


正文

政府和企业对采用PPP模式建设养老项目都有浓厚兴趣,但摆在眼前的最大问题是以PPP模式操作养老项目尚无成熟经验可循。2014年底财政部发布的30个PPP示范项目清单并不包含养老产业项目。基于这种现状,本文将通过对比基础设施项目与养老项目的特点来说明为何PPP模式难以与养老项目对接,并针对养老项目适用的PPP模式给出相应的建议。


一、养老产业项目与基础设施项目的比较


与基础设施项目相比,养老项目具有形态多样、强调服务、市场发起、收费机制复杂、价格弹性大等特点,同时在合作模式上有着一套与基础设施项目完全不同的概念体系,这些因素造成了将PPP模式引入养老项目存在一定难度。


首先,养老设施的形态更为多样化,政府与社会资本合作的概念体系与基础设施建项目也有所差别,因而不容易找到项目切入点。目前,在基础设施建设领域,设施形态比较固定,如轨道交通设施、污水处理设施、垃圾处理设施,经过多年的实践,形成了几种比较固定和成熟的模式,如BOT、TOT、ROT等,因此在基础设施领域推广PPP模式时相对容易。


而养老项目则不然,首先养老方式包括居家养老、社区养老和机构养老,社区养老机构包括日间照料中心、托老所、老年活动站等,机构养老又包括老人院、老人福利院、老人医院等,形态非常多样化。另一方面,就养老项目的合作模式而言,根据目前政府相关文件,包括公建民营、公办民营、民办公助、政府购买服务等几种模式,与现已出台的PPP系列文件中推荐的PPP的具体模式在概念体系上存在着较大差异。那么如何从这些复杂多样的设施形态和合作模式中找到与PPP模式衔接的切入点,就成了养老项目实施PPP模式的难点之一。


其次,养老项目的实施以软性服务为主,缺乏有效的衡量指标,监管难度更大。对于基础设施项目来讲,针对设施的建设和运营通常都可以依据相关规范,制定一些硬性指标来衡量,如水厂的日供水能力、供水水质标准,轨道交通的运输承载能力、发车间隔,因此便于监管。


而养老项目提供的主要是一种软性的服务能力,应根据老人的健康状况,分为不同的服务项目和服务等级,并制定相应的服务标准。但目前的现状是,养老标准规范偏重于硬件设施,软件服务标准相对比较滞后,很难依据这些规范制定出一套行之有效的指标来衡量养老服务的质量,所以监管起来难度较大,对实施PPP模式造成一定障碍。


再次,项目产生机制不同。通常情况下,在城市规划的编制过程中,就会根据该地区人口、区位等因素确定相应的基础设施项目,如道路,桥梁,水厂,电厂等等,而这些基础设施的位置、规模、建设的时间节点等种种条件也是基本确定的,因此,政府通常会根据实际需要来发起基础设施PPP项目。


而对养老项目来说,相当部分都是在城市发展、旧城改造等过程中自然产生的需求,政府在这方面缺少相应的规划,而项目通常是也是由社会投资人根据市场需求发起,政府主要采取的后置审批与行业监管的管理方式,难以像对基础设施项目那样对于养老项目的情况有一个完全的了解和掌握,因此政府也就自然在推进养老项目PPP方面比较谨慎。


最后,养老项目收费机制比较复杂,价格弹性更大。经营性基础设施项目,如水厂、地铁,通常会有一个相对确定的价格标准和调价方式;而养老项目则不然,在同一个养老机构中,由于服务类型和服务等级不同,服务收费差异通常比较大,同时又可以采取不同的收费方式,如月付制、年付制或者会员制。不同的收费标准和收费方式将会影响投资回报率、投资回收周期等指标,从而影响投资人的投资意愿。因此,在养老项目设计初期就需要考虑不同的收费标准和收费方式所带来的影响,这无形中就加大了政府在与社会资本合作时项目条件设计的难度。


二、对养老项目如何对接PPP模式的一些建议


上述种种问题共同造成了在衔接养老产业项目与PPP模式时难以找到合适的抓手。那么,针对这种情况,政府该如何破局,真正将PPP模式所带来的利好顺利接入养老产业,既达到缓解公共财政压力的目的,又能给社会投资人开拓出一个新的投资领域。如前所述,养老项目可以由政府发起,也可以由市场发起,对后者,政府只要按照既有的政策给予支持和补贴就可以了;而前者,需要政府的投入,如何针对这类项目设计出切实可行的合作模式是需要重点研究的问题。


在鼓励社会力量进入养老服务业的相关政策文件中,明确提出的适用于养老项目的公建民营、公办民营、民办公助、政府购买服务等几种模式,主要是着力于运营阶段,解决公办养老项目供给能力不足、运营服务水平低下的问题,而对政府规划、投资的项目,如何通过与投资人的合作,降低当期政府投入、缓解财政压力没有给出有效应对之策。对这类项目,笔者认为可以采取以下模式:


采用适用于新建基础设施的BOT、BOO等模式建设养老设施。但是,由于养老项目的公益性,又是面向老人这一弱势群体收费,完全由投资人投资并通过提供养老服务收回投资,经济上可能并不可行,仍然需要政府采取某种形式的补贴。如以优惠价格提供场地或土地,在运营阶段按照床位给予补贴等。


另外,还可以借鉴早先进入老龄社会的发达国家的经验,采用“建设-维护-移交+委托运营”的模式在这种模式中,有三个参与方,一是政府,作为项目的主导者和监管者;二是建设方,也可以说是社会投资人,负责设施的建设和维护;三是运营单位,作为项目建成后的运营者。政府先与社会投资人签订投资和维护更新协议,由其出资建设养老院等设施,在竣工并完成验收后,投资人在一定期限内负责设施的维护和更新,政府以租赁方式获得养老设施的使用权,以租赁费支付投资人建设、维护成本及回报。同时,政府以租赁经营的方式将该养老设施租赁给运营单位使用,或者以委托运营的方式交由运营单位运营,视情况以降低租金方式或按养老院实际入住人数给予补贴,使运营者在提供高性价比服务的同时也能获得合理的收益。这种模式的主要优点是专业运作,解决了养老服务所需的仪器仪表的专业维护问题,同时能够在较长时间内平滑政府投入的现金流。政府可以从一些有融资需求和服务需求的单体项目着手进行试点,形成经验后再逐步加以推广。


虽然目前尚无成熟案例可循用,但是PPP模式引导社会资本发展养老产业是有必要、有空间的。同时,PPP模式应该理解为一个敞口的概念,已经有BOT、TOT等相对成熟的模式和经验,我们要在此基础上不断去创新、去发展,找出真正符合实际需求的发展方式。(作者:史小辉)

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