李继忠 杨风娟
[摘 要] 笔者尝试点评发改办基础〔2016〕1818号文，指出PPP项目政府项目的属性。
[关键词] 发改办基础[2016]1818号 国家发改委 PPP 政府投资项目 企业投资项目 政府项目 核准制 审批制
一、引言
国家发改委在8月18日在官网上发布《国家发展改革委办公厅关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》（发改办基础〔2016〕1818号)意欲何为？是“要发要发要发”吗？希望如此。该文称“现就采用政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）模式建设的国家高速公路网新建项目批复方式的有关事项通知如下”原来该文规范国家高速公路网新建项目采取PPP模式审批管理程序的。
笔者作为PPP资深爱好者，应该“闻P(鸡）起舞”不应该闲着，您说是吧？点评一下。
二、PPP项目不是“政府投资项目”（更容易让人接受）
（一）国际实践证明PPP项目不是“政府投资项目”
首先，PPP模式中典型的BOT 是发展中国家的领导人提出的概念。1984年土耳其首相厄扎尔决定引入民间资金兴建基础设施并制订了世界上第一个BOT法(土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的称谓，后来这一缩略词成为该模式的通行语。BOT 强调“民间投资、用者偿还”，政府无须投入财政资金就可向公众提供服务并且不构成政府的外债和内债，但政府要提出奖励计划以吸引民间投资，例如免税等。
其次，2014年10月23日发布的《第二十一届APEC财长会联合声明》附件A《APEC区域基础设施PPP项目实施路线图》明确“考虑到APEC区域巨大的基础设施需求和公共部门有限的财政资源，PPP提供了一个新的、有别于传统政府采购模式发展基础设施的可行模式”，传统的政府采购模式无疑是政府投资项目。
第三，英国PPP模式最佳实践表明PPP项目是“私人融资”项目，PFI现在是PF2是也。
（二）中国实践也未将PPP项目明确为“政府投资项目”
首先，财金[2014]113号文第二十四条明确“政府和社会资本合作项目”（PPP项目）不是“政府投资项目”。财金[2014]113号文第二十四条明确“项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。”充分表明PPP项目是“非政府投资项目”。
其次，国务院2014年10月2日发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）明确PPP模式是不是“政府投资项目”。43号文在“二、加快建立规范的地方政府举债融资机制”之（三）“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任”明确PPP模式是不是“政府投资项目”。
第三，香溪大桥项目按照目前政府投资项目概念属于政府投资项目。香溪大桥项目是国家发改委批准的政府收费还贷项目，本项目概算为20.98亿元，其中建筑安装工程费16.14亿元，其他相关费用4.84亿元，项目建设资金政府投资补助不超过10亿元人民币（其中建设期不超过9亿元），其余资金由PPP合作人筹措。香溪大桥项目由国家发改委以《国家发展改革委关于湖北省香溪长江公路大桥可行性研究报告的批复》（发改基础[2013]1196号）批准建设，初步设计已由交通运输部以《交通运输部关于香溪长江公路大桥初步设计的批复》（交函公路[2014]188号）批复。香溪大桥项目政府投入达到50%。那么问题来了，“请问，香溪大桥项目是PPP项目吗？”笔者观点，如果按照目前政府投资项目概念（定义），香溪大桥项目是不折不扣的“政府投资项目”。
第四，香溪大桥项目按照哥伦比亚法律规定不属于PPP项目。“政府投入有无比例要求？或者“政府投入多少以下，还是PPP；如果超过了一定比例，则不是PPP项目了？”。政府投入多少目前在中国可没有明确规定。哥伦比亚( Colombia)PPP法（new Act 1508 of 2012 on Public-Private Partnerships) 明确规定政府资金不能超过项目投资的20%（It must beremembered however that public funding cannot exceed 20% of the value of theproject.）。政府投入超过了20%，则项目就不是PPP（私人融资项目）了，而是政府投资项目。根据哥伦比亚PPP法可以得出结论：由于香溪大桥项目政府投入（投资补助或资本金注入）超过了20%达到了50%，因而香溪大桥项目属于政府投资项目。
三、PPP项目本质上是“政府项目”
中国的投资项目分类。我国投资项目分为政府投资项目和企业投资项目。这是按照投资主体来分类的，其中政府投资项目实施审批制，企业投资项目实施核准制或备案制。换句话讲，政府投资项目实施程序相对更严格些。何为“政府投资项目”？根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）及各地制定的政府投资项目管理办法，“政府投资项目”一般指政府使用“各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等”进行全部或部分投资的项目。而投资方式则可分为直接投资、资本金注入、投资补助、基金注资、担保补贴、转贷和贷款贴息等。何为“企业投资项目”，在此不费口舌了。国务院《政府核准的投资项目目录》中所列的重大项目和限制类项目需要核准，除此以外的则仅需备案。
近年来，又出现了“社会投资项目”的概念。虽然“社会投资项目”也在中央文件中出现，具体可以参见《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）、《国家发展改革委财政部关于运用政府投资支持社会投资项目的通知》。笔者认为“社会投资项目”是个混淆视听的概念，细分析一下，还就是“企业投资项目”而已，项目还是按照“钱”来分类。笔者一贯认为，按照“钱”的标准分类是个坏标准，您可真的不要以为有钱就是大爷。发改办基础[2016]1818号文有了被专家称为“让人耳目一新又耐人寻味的提法”，如果您要任性认为“企业投资项目”换了个“社会投资项目”马甲，“社会投资项目”就应该享受特殊待遇的话，我也没有啥意见。
笔者认为，应该将“特许经营PPP项目”和“政府补贴的PPP项目”从“政府投资项目”和“企业投资项目”拿出来明确规定为“政府项目”。理由如下：
首先，向社会提供基础设施和公共服务是政府职责所在。PPP项目基本在基础设施和公共服务领域运用，牵涉到公共利益，政府作为看门狗职责重大。即使私人部门介入基础设施和公共服务，但这些项目还是归为政府项目比较稳妥。
其次，“特许经营”属于PPP项目，这个中国“左中右”PPP专家都是认同的。特许经营项目没有政府资金投入（财政投入），如果将“特许经营项目”归于“政府投资项目”逻辑上不通（无疑是错误的）。但是谁能否定特许经营项目的社会性质？
第三，PPP的融资责任在私营部门（社会资本）一方。请问：政府能否“根据项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与重点领域建设”（国发[2014]60号文）将PPP项目认定为（转变）为“政府投资项目”？笔者观点，如此认定不妥（不行）。政府有投资补贴的PPP项目（非特许经营PPP项目)由于符合前面“政府投资项目”概念可以纳入“政府投资项目”，这个纳入法律法规政策逻辑上都是通（正确？）的。但是这个纳入一定有人反对，社会资本也不答应。
第四，“政府项目”折中。正如发改[2015]823号文所述，“积极利用政府投资支持政府与社会资本合作模式（PPP），虽然“但从实操层面，社会投资项目又往往会有政府投资资金的参与，情况相对复杂，不能一概而论。当下的绝大多数PPP项目，恰恰属于此类社会投资项目。”应该将不好归类摇摆于“政府投资项目“和“企业投资项目”之间的PPP项目明确为“政府项目”。
最后，国际经验。英国的PFI/PF2都是政府的“私人融资项目”。
四、改PPP项目作为事关公众利益应该按照“政府投资项目”采取审批制
发改办基础〔2016〕1818号开篇就讲“一、政府采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目按照核准制管理。政府采用资本金注入方式参与的国家高速公路网新建PPP项目仍按照审批制管理，直接报批可行性研究报告。”
笔者点评（观点）。发改办基础〔2016〕1818号在文件前言中开宗明义说明本文件目的针对PPP模式审批管理程序的，既然是PPP项目，则PPP项目或一体纳入“核准制”或一体纳入“审批制”逻辑上更周全。发改办基础〔2016〕1818号根据“投资补助”或“资本金注入”而将PPP项目分别纳入“核准制”或“审批制”逻辑上不通。
发改办基础〔2016〕1818号在二段讲“各省（区、市）发展改革部门在报送国家高速公路网新建PPP项目时，需在上报文件中说明政府参与方式，并按照有关规定，向我委提交相关申报材料，履行核准或审批程序。”
笔者点评（观点）。发改办基础〔2016〕1818号根据政府“投资补助”或“资本金注入”而将PPP项目分别纳入“核准制”或“审批制”，这个依据给地方上按需报批提供了空间。
综上，笔者建议，PPP项目作为事关公众利益应该按照“政府投资项目”采取审批制更符合我国国情性质。
五、结论
结论一，政府文件还是少谈“创新”，政府发文还是要“因循守旧”的好。
结论二，基础设施和公共服务领域的PPP都关乎公共利益，PPP绝对是“政府项目”，PPP是政府项目类似南海的九段线。PPP顶层设计尽快出台十分有必要，
结论三，PPP项目作为事关公众利益应该按照“政府投资项目”采取审批制。
参考资料
1、《国家发展改革委办公厅关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》（发改办基础〔2016〕1818号)
2、学习财金[2014]113号文-- PPP那些事之九(李继忠 李菡君)
3、四部委463号文后中国式BT模式的路将越走越窄(李继忠 李菡君)
4、PPP项目性质及审批制度简析（刘世坚 黄山 ）
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