摘要：物有所值定量评价已成为项目可否采用PPP模式的重要依据。针对我国城镇棚户区改造具体实施情况，运用PSC评估法量化分析城镇棚户区改造PPP项目是否物有所值；建立初始PSC值与风险量化的评价指标体系；使用层次分析法和专家打分法，详解风险量化过程；构建城镇棚户区改造PPP模式物有所值定量评价模型。最后，以乌鲁木齐市老城区改造提升建设工程PPP项目作为实证案例，实证分析已建立的物有所值定量评价模型，验证评价模型的适用性。
关键词：城镇棚户区改造；PPP；PSC评估法；物有所值；定量评价
物有所值（Value For Money，以下简称 VFM)是判断一个项目该不该用PPP(Public Private Partnership)模式的一个重要理念。应用PPP模式时，政府需考虑PPP模式是否比传统建设模式更具效率性、质量性和服务性，即更物有所值。
在国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中明确提出要加快推进棚户区改造，集中攻坚棚户区改造中的“硬骨头”，力争到2020年基本完成现有城镇棚户区改造工作。同时，在《关于进一步做好自治区城镇棚户区改造工作的通知》新政办发〔2017〕90 号文中，新疆维吾尔自治区政府把PPP模式作为解决基础设施和公共服务有效融资的重要举措，及破解棚户区改造融资困难的重要途径。由于现有制度不规范，造成多地政府假借PPP之名，变相举债融资，未根本缓解地方债务压力。
近日，财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）明确表示：清退核查存在问题的PPP项目，加强项目规范管理；拟采用PPP模式的项目应充分做好前期论证；在关于印发《新疆维吾尔自治区本级政府和社会资本合作项目操作规程》的文件中，自治区政府强调了PPP项目做好物有所值评价工作的重要性；而城镇棚户区改造PPP模式物有所值定量评价研究作为前期论证的依据，具有重要意义。但就目前现状来说，研究存在诸多挑战：一是鲜有学者将VFM定量评价应用到城镇棚户区改造领域，可借鉴经验与研究成果稀少；二是在现有政策及相关规定中，政府虽强调了VFM定量评价的重要性，却并未对定量评价过程和方法做详细规定；三是国内学术界现阶段的物有所值定量评价研究只是集中在推广公共部门比较基准法（Public Sector Comparator，以下简称PSC评估法）的阶段，但就具体操作未做详细阐述与规范。
二、城镇棚户区改造PPP模式VFM定量评价理论分析
目前，英国、美国、澳大利亚、加拿大等众多国家和地区都对物有所值定量评价进行了研究，并将着重点放在对评价方法、评价时点和VFM值的获得的讨论上。表1对不同国家和地区的VFM定量评价体系进行了对比和总结 ，旨在为我国城镇棚户区改造PPP模式VFM定量评价体系的完善和VFM定量评价计算模型的建立提供参考。
（一）定量评价方法选择
公共部门比较基准法（Public Sector Comparator)、成本效益法（Cost Benefit Analysis，以下简称B/C评价法）和竞争性投标法是国际上常用的三种VFM定量评价方法。表2将三种VFM定量评价方法进行了对比分析，借此来比较三种方法应用于城镇棚户区改造领域的优缺点及适用性。
B/C评价法是在折现率确定的基础上，通过计算项目全生命周期内的净现值、内部收益率等来衡量项目的产出与成本，从而为PPP项目立项决策或者VFM定量评价提供参考，澳大利亚、韩国等国家采用此种方法作为PPP项目的立项决策依据。由于城镇棚户区改造项目具有一定的福利性和公益性，能够产生较好的外部效益，并非完全以营利为目的，因此仅考虑内部收益率并不能准确判断PPP项目是否物有所值。
竞争性投标法是我国和新加坡常用的一种VFM定量评价方法。它是一种通过投标人在招标过程中相互竞争，降低生产成本，提高生产效率来取得纯粹VFM的定量评价方法。此方法的优点在于不用预估项目的成本和收益，可以节约大量的时间和评估成本；缺点在于招标程序可能会产生漏洞，若招标人和投标人之间进行不良交易，便会导致政府无法正确选择出合适的社会资本合作伙伴，影响项目VFM值的正确性。城镇棚户区改造项目的建设量巨大，从前期的迁拆安置与建设，到后期的管理运营与移交整个过程耗资数亿元，为保证政府决策分析的正确性和公正性，须选取更为合理和科学的量化评价方法来测算PPP项目的VFM值。
PSC评估法是指在假定采用PPP模式与传统政府建设模式的产出绩效相同的前提下，通过预估PPP项目全生命周期内成本值（影子报价PPP值）与政府传统建设模式下模拟得出的公共部门比较值（PSC值），将二者进行比较获得VFM值，以此来判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本，达到效益与服务最佳。PSC评估法是现阶段大部分国家和地区对PPP项目进行VFM评价时采用的一种最普遍的量化评价方法。由于PSC评估法已较为完善，评价体系成熟，较之B/C分析法和竞争性投标法更科学合理，考虑更全面，本文将采用此方法对城镇棚户区改造PPP模式进行VFM定量评价分析。
（二）定量评价时点确立
根据表1，VFM定量评价时点包括事前（Ex-an-te）评价和事后（Ex-post）评价。事前评价用于项目立项之前，其目的是决策项目是否采用PPP模式；而事后评价则是对已进行建设的准PPP项目进行数据更新和验证。事前评价是对不确定采用PPP模式的项目进行相关风险和成本分析，主要以定性与定量评价相结合的方式；而事后评价则是对已确定采用PPP模式的项目的基础数据和相关信息进行实时更新，以此获取最新的VFM值，主要以定量评价为主。由于本文主要以城镇棚户区改造PPP模式物有所值定量评价为研究目标，旨在为项目前期论证提供依据，故将评价时点确立为事前评价。
（三）VFM值的计算与获得
采用PSC评估法进行量化评估首先需要获得传统政府建设模式下的预估成本PSC值和PPP模式下的预估成本影子报价PPP值，并将两者进行对比获得VFM值，确定项目是否物有所值。其计算如式（1）所示，物有所值率计算如式（2）所示 。
通过式（1）若得出VFM＞0，即此城镇棚户区改造项目通过VFM量化评估，可以采用PPP模式。
三、城镇棚户区改造PPP模式VFM定量评价模型构建
PSC评估法中PSC值是公共部门根据以往项目的实际情况和成本价格制定出的预估成本，共由四部分构成：初始PSC、竞争性中立费用、转移风险和自留风险。图1比较了PPP值构成和英/美、澳大利亚、新西兰三类PSC值的构成，并展示了如何取得VFM值的过程。如图英国、美国和澳大利亚在计算PSC值时，包含自留风险成本，而新西兰的PSC值未包含自留风险成本，本文则以较为精细的英国/美国的PSC值构成作为计算城镇棚户区改造项目的PSC值的依据。根据图2可得：PSC值=初始PSC值+竞争性中立调整值+自留风险成本+转移风险成本。
（一）初始PSC值的计算
初始PSC值是指在用政府传统模式建设的整个项目周期内对其成本进行预估后取得的预估值。初始PSC值中的成本均为显性成本，可以明确地计算出来。初始PSC值共有四部分组成：准备成本（C 1 ）、建设净成本（C 2 ）、运营净成本（C 3 ）和第三方收益（S）。其具体计算公式如式（3）所示：初始PSC值=准备成本（C 1 ）+建设净成本（C 2 ）+运营净成本（C 3 ）-第三方收益 （3）针对城镇棚户区改造项目，准备成本（C 1 ）主要包括征收补偿安置费用，建设净成本（C 2 ）指传统建设模式下项目建设环节的投入，运营净成本（C 3 ）主要指项目运营期间所产生的成本，第三方收益（S）是指在项目建设运营过程中获得的额外收益。在城镇棚户区改造过程中，项目的第三方收益主要是指土地出让所获得的收入。
（二）竞争性中立调整
政府部门在采购和建设过程中会存在一定的优势或劣势，其会对PSC值造成一定偏差；而竞争性中立调整便是对此偏差进行调整。较之社会资本，政府会因其地位、权力和行政属性而在项目建设或采购中具有一定的竞争优势，如减免税收、免费获得土地等，那么相对优势的量化值应加入到PSC值中；而在企业管理等方面又具有一定劣势，同样应将劣势的量化值扣除PSC值。由此实现竞争性中立，使政府传统建设模式和PPP模式之间能够公平公正比较成本。根据不同的项目类型，竞争性中立调整包含的内容也不尽相同。表3是根据城镇棚户区改造项目的具体情况进行的竞争性中立调整。
（三）风险成本量化
根据PSC评估法，项目风险主要分为可转移风险和自留风险两部分，因此在计算风险成本的过程中主要需要得出这两部分风险的承担成本。可转移风险是在PPP模式下准备转移给社会资本的风险，包括双方共担风险中拟由社会资本承担的部分；自留风险一般是不适合转移给社会资本的风险，需要由政府自行承担，包括双方共担风险中政府自留的部分。根据城镇棚改项目的具体实际，量化风险成本的过程大致包括：风险识别、风险损失评估、风险发生概率评估和风险分担四个步骤。城镇棚改PPP项目的风险成本计算可按照式（4）进行：
成本量化值=总成本现值 × 项目损失大小及权重 × 风险发生概率 （4）
1.风险识别分析
根据PPP项目全生命周期，可以从项目前期阶段、建设阶段、运营阶段以及其他风险等方面对城镇棚改PPP项目进行风险识别。结合城镇棚改项目的特点与具体情况，选用了核查表法和经验判断法梳理出了城镇棚改PPP项目的风险因素，并重新建立城镇棚改PPP项目风险指标体系，如表4所示。
2.风险损失评估
本文拟运用层次分析法的同时，结合专家打分法来量化城镇棚户区改造PPP项目风险的损失程度，具体评估步骤如下：
第一，建立风险因素集。风险因素集是评价目标的指标集合，包含若干二级风险指标集合。假设评价目标为U，U= { A,B,C??,M ， }（其中，M表示一级 风 险 指 标 集 合 数），二 级 风 险 指 标 集 为 A={ A 1 ,A 2 ,A 3 ,??,A K ，}（其中，A K 表示一级风险指标A包含二级风险指标k个，k ≥ 2）。
第二，构建判断矩阵。将每个一级风险指标集合中的二级风险指标进行两两比较，构建判断矩阵。专家则使用1-9标度法对指标集合中各风险指标的相对重要性打分。若一级风险指标集A中有n个二级风险指标：A 1 ，A 2 ， ?? ，A n ，表示在一级指标A的目标下，判断二级指标A 1 ，A 2 ， ?? ，A n 的相对重要性，并按照1-9为其重要性赋值，1-9标度的含义如表5所示。因此，构建的判断矩阵表示风险指标目标下，下一级风险因素A与风险因素B的相对重要程度；以此类推，构建的风险指标A目标的判断矩阵中，可以判断下一级风险因素A1与A2的相对重要程度。风险指标目标下的下一级风险指标因素有n个，则需要构建n个判断矩阵。
第三，确定风险指标的损失大小及权重。首先，邀请10位专家与学者按照表5所示的标度对评价矩阵中每项风险指标（包括一级、二级）的相对重要性打分，并建立判断矩阵；其次，根据判断矩阵计算出一级、二级风险指标集合中风险因素相对该集合目标的重要性次序的权重值；再次，按照10位专家打分结果，将各项风险指标的权重值加总求均值，得到各项风险指标损失大小的最终权重。
第四，风险发生概率评估。在得到风险损失大小权重的基础上，选用情景分析法对风险的发生概率进行估算。情景分析法是指将被识别的风险列表交与业内专家进行评估，对每种风险发生的概率给予“有利” “基本” “不利” “较差” “最坏”5种假定。然后通过10位专家打分，将各时期风险按照“有利”情境下发生概率为5%以下计算， “基本”情境下发生概率为 5%—15%计算， “不利”情境下发生概率为15%—25%计算， “较差”情境下发生概率为25%—50%计算， “最坏”情境下发生概率为50%以上计算，来确定城镇棚改项目中各种风险发生的概率。
第五，风险分担。风险分担过程也是根据风险发生概率评估阶段专家打分的结果进行风险分配。根据专家对各风险因素的评定，将“有利” “基本” “不利” “较差” “最坏”5种假定分别按照1、2、3、4、5五分换算，按照风险因素要分配给最具控制力的一方承担的风险分配原则，若专家打分平均值<1.5，则该风险由政府全部承担；若专家打分为1.5 ≤ 平均值 ≤3.5，风险成本由政府和社会资本共同分摊；若平均值>3.5，则此风险由社会资本全部承担。
四、城镇棚户区改造PPP模式VFM定量评价实证分析
根据前文的理论分析和模型构建，拟选取城镇棚户区改造PPP项目乌鲁木齐市老城区改造提升建设工程（A1项目包）为案例，进行实证分析。
（一）项目概况
乌鲁木齐市老城区改造提升建设工程（A1项目包）PPP项目（以下简称“本项目”），内容包括城区征地拆迁等一级开发工程及配套基础设施工程，静态投资约261.18亿元。项目合作期25年，包括3年建设期和22年运营期，若政府批准，项目建设期可以延长，但合作期限维持25年不变。运营期间，由项目公司负责全部追加投资资金的筹措和组织实施。
（二）PSC值计算
根据 PSC 评估法，PSC 值共包括四部分：初始PSC值、竞争性中立调整值、可转移风险成本值与自留风险成本值。
1.初始PSC值计算
以PSC评估法为基础，选取与A1项目包的棚改面积、棚改情况类似的传统政府建设模式下的项目— —乌鲁木齐市2014—2017年棚户区改造二期工程为参照项目，并依据项目历史数据对其成本进行预估。初始PSC值包括前期准备阶段成本、建设成本、运营维护成本和第三方收益，估算结果见表6。
由表6：初始PSC值=准备成本（C 1 ）+建设净成本（C 2 ）+运营净成本（C 3 ）+其他成本=1162316.44+537683.56+459926+600=2160526万元，其中运营净成本（C 3 ）=运营成本（C 4 ）-第三方收益（S）。
2.竞争性中立调整值计算
根据前文研究的城镇棚户区改造项目竞争性中立调整值的构成分析，相关税费包括土地增值税、印花税等税收以及行政审批费、企业管理费等费用。按照税收相关政策，传统建设模式下的城镇棚户区改造项目免征收增值税及附加税等税收，且税收优惠一般出现在前期准备阶段和建设阶段，税率按所有的税率相加为17.05%计算。故应纳税所得额为（1162316.44+537683.56） × 17.05%=289850万元，此部分税收应加入竞争性中立调整值中；而行政审批费、企业管理费等费用按照PPP模式建设的城镇棚改项目需耗费500万元，故此部分税费应从竞争性中立调整值中扣去。即政府竞争性中立调整值=289850-500=289350万元。
3.风险量化成本值计算及风险分担
根据已构建的风险指标体系，计算传统政府建设模式下城镇棚改项目各风险所占权重与发生概率，并按照前文风险分担所示的方法与步骤，对项目风险进行量化与分担，量化结果如表7所示。
从表7中计算可得，可转移风险承担成本值为67757.95万元，自留风险承担成本值为50362.41万元。故PSC值=初始PSC值+竞争性中立调整值+可转移风险值+政府自留风险值=2160526+289350+67757.95+50362.41 ≈ 256.79亿元。
（三）PPP值的计算
乌鲁木齐市老城区改造提升建设工程PPP项目A1项目包，总投资约为261.29亿元，其中征拆费用1829040万元，建设工程费783874万元，政府投入占总投资的30%，运营期阶段政府补贴1500000万元；政府自留风险承担成本值与对比项目乌鲁木齐市棚户区改造2014—2017年二期工程的自留风险承担成本值相同。故PPP值=政府方投入PPP项目的建设和运营维 护 净 成 本 + 政 府 自 留 风 险 成 本 =（1829040 +783874） × 30%+1500000+50362.41 ≈ 233.42亿元。
（四）结果分析
根据物有所值率公式可得，PPP项目的VFM%≈ 10.02%，即PPP项目的物有所值率为10.02%，大于0，说明乌鲁木齐市老城区改造提升建设工程通过物有所值定量评价，适合采用PPP模式。
五、结论
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