2019年3月7日财政部发布PPP最新政策《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号，下文简称为“财金10号”）。
去年731中央政治局会议宣布“基建大放水”，PPP作为基建市场的最有效融资手段之一其发展空间可谓是短时间内放大。适逢PPP市场整顿告一段落，未来PPP发展何去何从，引发社会各界广泛讨论。财政部焦小平及王毅分别在18年11月、12月透露财政部将发布PPP最新政策，新政策在厘清历史问题的基础上还提出PPP未来发展的指导性意见，因此此次的财金10号文件可谓是“千呼万唤始出来”。
对比此前PPP政策，我们认为解读财经10号文件有以下新提法（重点）：
一、新设5%政府付费增量红线，7%风险警戒线？
在财金10号文件中，除了之前被广泛认知的支出责任10%红线之外，还新设了5%政府付费增量红线与7%风险警戒线。原文表述如下：
＊财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目；
＊对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示；
＊对超过10%的地区严禁新项目入库。
财金10号文件对政府付费类增量项目设置5%红线，其实表意很明显，即严控在PPP项目对地方政府支出责任造成一定负担。同理，7%风险警戒线及10%退库线也是设置了明确的标准，明确地方政府支出责任的承受的范围内。我们认为此项规定虽然看似十分严苛，但是在执行中难度并不大。根据财政部数据，截至2018年底在全国2461个已实施PPP项目的地区，仅有6个地区的财政支出责任占比超过红线。在2014~2018年间，各省区录入项目管理库的最高年度财政支出责任占比不超过5.1%。因此PPP整体风险还是在可控范围内，新设的5%、7%红线是为后期PPP发展设置的一定标准，本条例实际是引导PPP项目向使用者付费方向发展。
二、新增项目使用者付费比例不得低于10%？
财金10号文件，对于上一点中5%政府付费增量红线还有增加条款：
＊对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。
我们认为，财金10号文件不是针对所有新增项目使用者比例不得低于10%，而是理解为在财政支出责任已经达到5%的地区、并采用不合规方式打捆及打包的项目这两项条件。此条规定是鼓励在财政支出达到一定压力项目地，多使用使用者付费类项目。
三、PPP增量项目运营补贴支持不得列支政府性基金预算、国有资本经营预算？
在财金10号文件之前的征求意见稿中，不少专家提出“PPP支出责任可否列支政府性基金预算、国有资本经营预算，以缓解一般预算支出的压力”。根据此，财金10号文件做出明文解答:
＊新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。
一般来说，PPP项目的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。从PPP财政支出责任的构成来看，有直接支出责任，也有或有支出责任，如股权投资、配套投入等需要在前期投资建设阶段支出，属于政府的直接支出责任。我们认为，财金10号文件明确增量项目运营补贴支持不得列支政府性基金预算、国有资本经营预算，那么意味着不禁止其他支出责任列支政府性基金预算、国有资本经营预算，特别是政府的直接支出责任（如股权投资、配套投入等需要在前期投资建设阶段支出）。
政府性基金收入绝大部分为国有土地使用权出让收入（至少占比80%以上）。因此此条规定其实意在表明，禁止地方政府以土地出让所得补贴项目运营收入，而并不是禁止使用政府性基金预算。因此，我们建议项目执行中，支出责任列支可采用“一般公共预算”与“政府性基金预算”搭配使用的灵活方式。
四、PPP财政支出责任是否属于政府债务？
在财金10号文件之前的征求意见稿中，“PPP财政支出是否属于政府债务”的观点争论不休，甚至部分地区为避免此类情况，盲目停断所有PPP项目。
我们认为正规的PPP项目支出责任不属于政府债务，亦或是政府隐性债务。财金10号文件有如下表述：
＊以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的，应当认定为地方政府隐性债务；
＊社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的；未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线；以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的，涉及增加地方政府隐性债务。
在上述表述中，不合规PPP项目存在增加政府债务及隐性债务的风险。而正规、通过审核的PPP项目是国家鼓励并推广的有效的缓解地方政府债务风险压力的融资手段，不会增加政府债务或隐性债务。
五、是严控增量项目吗？如何鼓励民营企业参与？
在财金10号文件出台之后，不少专家将其定义为”最严苛的PPP政策“，那么财金10号文件是严控增量项目吗？
我们认为，不是。财金10号文件只是标准的细化，颁布财金10号文件的最终目的是鼓励PPP市场在标准、合规的条件下，向着稳定、快速的方向发展，引入社会资本的力量，助力基建大潮的来临。财金10号文件在鼓励民营企业参与PPP项目中，有如下表述：
＊向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持；
＊引导中国PPP基金加大支持力度；
＊拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产；
＊丰富社会资本进入和退出渠道优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。
根据财金10号文件，PPP市场未来发展方向为：鼓励民营企业进入并盘活，特别是在大健康、文化、养老、旅游等高回报的幸福产业，并通过市场化的运作获得收益。
六、清库还会继续吗？对存量项目有何影响？
根据财金10号文件表述：
＊健全制度体系，明确“正负面”清单，明确全生命周期管理要求，严格项目入库，完善“能进能出”动态调整机制。
不少人担心财金10号文件将会引起此前大规模的清库工作，我们认为，不会再次出现大规模清库行为。首先，此前的整顿工作已经完成，剩下依然在库中的项目基本上是规范、优质的项目；其次，在推动基建大潮的过程中，PPP是重要推手，因此不会大规模整顿。
那么，财金10号文件对存量项目有何影响？
我们认为，财金10号对存量项目是利好的政策。未来PPP入库审批趋严，已入库的项目在申请贷款、申请补贴等方面有极大优势。财金10号文件也提出继续进行动态调整机制，而此前已入库项目在经历了18年上半年整顿之后不会存在太大问题。
附财金10号全文
关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见
财金〔2019〕10号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处：
在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，引入社会力量参与公共服务供给，提升供给质量和效率，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。为贯彻落实中央经济工作会议和全国财政工作会议精神，有效防控地方政府隐性债务风险，充分发挥PPP模式积极作用，落实好“六稳”工作要求，补齐基础设施短板，推动经济高质量发展，现提出如下意见：
一、牢牢把握推动PPP规范发展的总体要求
近年来，各级财政部门会同有关方面大力推进PPP工作，在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用，但也存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题。各级财政部门要进一步提高认识，遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，切实防控地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，扎实推进PPP规范发展。
（一）规范运行。健全制度体系，明确“正负面”清单，明确全生命周期管理要求，严格项目入库，完善“能进能出”动态调整机制，落实项目绩效激励考核。
（二）严格监管。坚持必要、可承受的财政投入原则，审慎科学决策，健全财政支出责任监测和风险预警机制，防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。
（三）公开透明。公平、公正、公开择优采购社会资本方。用好全国PPP综合信息平台，充分披露PPP项目全生命周期信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。
（四）诚信履约。加强地方政府诚信建设，增强契约理念，充分体现平等合作原则，保障社会资本合法权益。依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理，按照合同约定及时履约，增强社会资本长期投资信心。
二、规范推进PPP项目实施
（一）规范的PPP项目应当符合以下条件：
1. 属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；
2. 社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；
3. 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；
4. 项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；
5. 政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；
6. 按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。
（二）在符合上述条件的同时，新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求：
1.财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外；
2.采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方；
3.严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。
对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。
（三）强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。
三、加强项目规范管理
各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得出现以下行为：
（一）存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。
（二）本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。
（三）未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的。
（四）以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。
（五）未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。
对于存在本条（一）项情形，已入库项目应当予以清退，项目形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐性债务，依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。
对于存在本条（二）至（五）项情形的，应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。
四、营造规范发展的良好环境
各级财政部门要会同有关部门，多措并举，加强规范管理和分类指导，对重点领域、重点项目加大政策支持力度。
（一）鼓励民资和外资参与。加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度，向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业参与的PPP项目。研究完善中国PPP基金绩效考核办法，将投资民营企业参与项目作为重要考核指标，引导中国PPP基金加大支持力度。各地在开展PPP项目时，不得对外资企业、中资境外分支机构参与设置歧视性条款或附加条件。提倡优质优价采购，应当根据采购项目需求特点，合理选择采购方式，进一步加强采购需求和履约验收管理，提高采购质量。
（二）加大融资支持。结合自身财力状况，因地制宜采取注入资本金、运营补贴等方式支持规范的PPP项目。引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。
（三）聚焦重点领域。优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。加快实施符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目。
（四）保障合理支出。符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。各地要依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理，重诺守约，稳定市场预期。
（五）加强信息披露。依托全国PPP综合信息平台，对PPP项目信息进行全流程公开披露、汇总统计和分析监测，完善项目库“能进能出”的动态调整机制，不以入库为项目合规“背书”，不以入库作为商业银行贷款条件。
（六）加强分类指导。对于在建项目，督促各方严格履约，保障出资到位，推动项目按期完工，避免出现“半拉子”项目。对于尚未开工的项目，督促各方严格按照要求加强合同条款审核，规范融资安排。对于进入采购阶段的项目，加强宣传推介和信息披露，吸引各类市场主体特别是民营企业和外资企业平等参与。同时，加强重大项目储备，扎实做好项目前期论证，推动形成远近结合、梯次接续的项目开发格局。
（七）强化PPP咨询机构库和专家库管理。咨询机构和专家要发挥专业作用，遵守职业操守，依法合规提供PPP项目咨询服务。对于包装不规范PPP项目增加隐性债务风险、出具咨询意见违反相关政策规定、收费标准偏离市场合理水平、对PPP项目实施造成消极影响和严重后果的咨询机构和专家，要按照规定严肃追究责任。
五、协同配合抓好落实
各级财政部门要提高站位，主动作为，加快推动建立协同配合、保障有力、措施到位的工作机制。
（一）加强部门协作，强化项目前期识别、论证和入库等环节的沟通协调与信息共享，扎实做好项目前期准备工作，夯实项目实施基础，推进科学决策。
（二）强化跟踪监测。加强对项目全生命周期的跟踪指导和监督检查，建立健全政策落实和项目实施督查机制。加大信息公开力度，主动接受审计监督和社会监督，推动项目规范有序实施。
（三）鼓励地方和部门因地制宜创新工作机制、加大政策扶持力度，加强经验总结和案例推广，工作推进中形成的经验做法和发现的重大问题，及时向财政部报告。
财 政 部
2019年3月7日
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！