日前，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称“实施意见”），明确规范推进政府和社会资本合作（PPP）项目实施，明确严控10%支出红线等规范化举措的同时，也明确鼓励民资和外资参与，优先支持基础设施补短板及健康、养老、文化、体育、旅游等公益性领域。
业内认为，规范文件的发布，说明PPP进入规范常态化调整发展阶段，同时也给予了市场规范运作PPP项目的信心。
PPP规范发展文件重磅发布
“规范”成为实施意见中出现的高频词。实施意见中对规范推进PPP项目实施和加强项目规范管理作出多项规定。
实施意见明确，规范的PPP项目应当符合以下条件：属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序等。此外，在符合规范条件的同时，新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求：例如，财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目等。
实施意见明确，强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。
实施意见还对加强项目规范管理作出了规定，明确各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得通过签订阴阳合同等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险等。
在规范的同时，意见还从鼓励民资和外资参与、加大融资支持、聚焦重点领域、保障合理支出等方面明确了营造规范发展的良好环境，提出加强规范管理和分类指导，对重点领域、重点项目加大政策支持力度。
例如在鼓励民资和外资参与方面，提出加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度，向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业参与的PPP项目。
聚焦重点领域方面，明确提出优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。加快实施符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目。
PPP项目落地率持续上升
中国财政科学研究院PPP研究所专家卓识对《经济参考报》记者表示，此次的实施意见是自财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》后的又一纲领性文件，在思想上是传承的，作用上是引领的，且没有强调文件有效期，说明PPP进入规范常态化调整发展阶段。在微观上对PPP市场的发展做了很多具有操作性的指导，例如5%和10%的指标量化与细化，平台公司参与本级项目的约束等等。整体来看，卓识认为，文件的出台应该说是政府给市场的一个再信心。
“实施意见对规范化PPP的条件作出了明文规定，为地方政府操作PPP制定了清晰的边界条件，会大大提高PPP的运作效率。”大岳咨询总经理金永祥对记者表示，意见的出台传递出了积极信号，2014-2017年PPP经历了高速发展阶段，2018年PPP进行了深度调整，2019年PPP将会进入规范发展的新阶段。
专家表示，虽然从去年全年来看，我国PPP管理库项目总体增速趋缓，但是全国项目落地率同比大幅上升，PPP市场正朝着规范化、优质化、可持续的方向逐渐迈进。
财政部PPP中心统计数据显示，截至2018年12月末，财政部PPP综合信息平台管理库项目比2017年12月末净增1517个、投资额为2.4万亿元；管理库项目累计8654个、投资额为13.2万亿元。
2019年1月，又有93个新项目纳入全国PPP综合信息平台项目管理库，涉及市政工程、交通运输、生态建设和环境保护等领域。
“PPP模式契合现阶段我国新型城镇化发展和供给侧结构性改革需要，在不产生政府性债务的前提下，有效推动地方产业升级、城市开发和社会发展。”中国财政科学研究院院长刘尚希对《经济参考报》记者表示，我国城镇化率截至2018年底达到59.58%，户籍人口城镇化率仅为43.37%，城市化需求空间较大，将有大量新建项目或成片区地开发。
将在规范中迎来新发展机遇
卓识表示，虽然实施意见的出台给予了市场信心，但PPP是否在今年会再次升温受制于融资环境和相关信贷条件，实施意见中数次提到中国PPP基金的相关作用亦能说明。他预计，按照实施意见的精神，结合实践经验等角度来看，产能和收入的相关产业片区、文旅类项目、政府历史存量中拥有较强经营性和现金流的项目依然是市场所期盼的。
刘尚希表示，社会资本看中的高回报、挣快钱时代已经过去了。一个项目的发展运营不是三五年就能完成的，而可能需要10年、20年时间，百姓的利益诉求随着生活水平的提升在不断变化，如果只是对项目做短期打算，则可能难以预估到这种改变，对项目落地执行带来变数。
他进一步指出，新阶段的开发可以从单体项目合作向片区整体开发转变，从规划到基础设施，从公共服务设施到招商引资再到生态保护，均由社会资本方进行操盘，政府只作为监管者，利用社会资本的资金、资源整合能力和运营经验，完成整体的开发运营。
以华夏幸福固安的项目为例，作为开发性政社合作项目，形成了多方共赢的良性循环。该项目不再是政府一味出资，久而久之造成财政压力，而是通过成片区开发带来“造血功能”，通过创造价值，带来财源、税源为地方财政增量，政府再利用增量支撑下一步的开发项目，与地方政府财政形成良性循环。
华夏幸福基业股份有限公司招商相关负责人对记者介绍，虽然本身是企业，但风险需要企业自己承担，未来的收益又和所招商企业成长好坏相关，因此，在招商过程中所注重的不仅是企业品质，还有项目是否有前瞻性。“我们总结过往的一些招商教训，比如说在大概10年以前，各地都在抢着上单晶硅、多晶硅，当时大家都在抢，但是签约到落地到投产，一般都有2到3年的时间。一些地方抢了一堆项目，花了很大的代价，结果一投产就变成了落后产能。”
上述负责人表示，要从宏观大势上判断哪些产业有发展的机会，哪些是当下1到3年有招商机会，哪些是3到5年，哪些是5年到8年，哪些更远，这样就能避免招商盲目性。
来源：新华社经济参考报
PPP的“小姐姐”教你一文看尽财金10号文
来源：经济观察网
作者：杜涛
近日，财政部网站显示，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见 》（以下简称意见）。
黄华珍专注于基础设施投融资法律服务，曾经为中国人寿、中国建筑等大型金融机构和产业资本提供法律服务。
“总体而言，10号文鼓励大于约束，多数禁止性规定都是对此前文件规定的重申。然而，通读全文，我们感到诸项规定可以看出财政部对于各类规避红线行为不姑息的态度。政府和社会资本合作（PPP）模式有如一把双刃剑，运用得当，将促进政府转变职能，运用不当，将引起隐性负债增加，因此鼓励并规范发展是未来PPP模式发展之监管主旋律。然而，我们认为中国式PPP模式发展仍应强化制度保障，例如对于10号文提到的鼓励保险资金参与PPP项目股权投资，如何通过制度解决保险资金投资安全性问题？如何在制度上清除保险资金投资PPP项目的障碍？此类鼓励的具体制度和举措期待监管机构出台新举措。”黄华珍对记者表示。
01
八大积极信号
10号文体现出积极鼓励与理性规范政府和社会资本合作（PPP）发展的总基调。在肯定与鼓励PPP模式发展方面，我们认为10号文释放出八大积极信号：
一是开宗明义地指出PPP模式是党中央与国务院作出的一项重大决策部署。
二是再次肯定PPP模式在提升公共服务供给质量和效率方面的积极作用，放弃早期有关化解债务风险的提法。
三是明确符合条件的PPP项目中政府的支付义务不属于政府隐性债务。
四是强化地方政府诚信履约义务，要求依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理，保障投资者长期投资信心。
五是鼓励外资和民营企业平等参与PPP项目，特别是提出将投资民营企业参与项目作为对中国PPP基金的重要考核指标。
六是鼓励保险资金对PPP项目进行股权投资。
七是提出优先支持基础设施补短板项目和有一定收益的公益性项目。
八是强调在建项目严格履约、保障出资，避免出现“半拉子”项目。
02
八条禁令红线
一是重申政府兜底的PPP项目属于地方政府隐性债务，已入库的应清库。对于“政府兜底”之表现形式，除此前规范性文件一再反复强调的“回购本金、承诺固定回报、保障最低收益、政府方担保”等外，10号文还列举了“政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺”的表现形式。
但是10号文区分清库与限期整改二种违规处理方式。我们认为此条宜作从宽解释，如果社会资本方接受撤销政府出资代表担保的，也应当允许继续项目继续推进，否则可能加剧“半拉子”工程风险。
此外，是否允许其它企业为政府在PPP项下的支付义务提供担保？我们认为只要不是政府指定的，应当允许，政策旨在避免隐性债务，如若一些担保公司或企业基于收益等考虑愿意为政府增信，应当属于市场行为，有利于增加PPP项目的吸引力，缓解投资者对某些地方政府信用风险的担忧。
二是明确“不符合条件”的PPP项目中政府支出责任属于政府隐性债务。10号文以“是否符合条件”作为判断PPP项目是否属于隐性债务的依据，然而“条件”是什么？我们认为对于该“条件”不宜作扩大化解释，否则容易造成对政策的过度解读和对市场面打击过大的结果。所谓“条件”应以法律、法规、部门规章以及规范性文件中影响到固化政府出资责任、增加政府隐性债务的规定为准，而不应扩大至所有的细枝末节。例如违反前述政府兜底规定的、支出责任与绩效考核不挂钩、超出10%红线等等，显属“不符合条件”。当然此种解释之尺度是“仁者见仁智者见智”的，我们认为投资者应当高度重视每一个合规问题。
那么如何理解“无实质关联”？物理位置之间隔是否属于无实质关联？例如道路和与道路相隔较远的停车场？我们认为不宜作机械化、形式化解释，需以实质大于形式为标准，例如虽物理位置较远、但能形成实质性关联的不应禁止。
如何理解“无实质关联”与“付费比例低于10%”的关系？是“和”还是“或”？我们认为理解为“或”更为合理。因为此条旨在禁止将无收益之项目包装为可行性缺口补贴类项目，比例过低或内容无关联均是包装的标志。
如何理解“新上”？以招投标或中标为准？还是入库为准？还是签订PPP合同为准？我们理解遵循此前92号文之规定，应以“入库”为准较为适宜。
四是明确新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。该条属于新规定，不溯及既往，仅适用于新签约项目。然而如何理解此处的“政府性基金预算”。结合10号文前半部分对于政府付费项目之界定，即“污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目非政府付费项目”，我们理解垃圾、污水等纳入收支两条线管理的不属于此处政府性基金预算禁止行列。
五是建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。
六是明确政府支出事项不得与项目产出绩效脱钩，要求建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。如何理解建立“完全”与项目产出绩效挂钩的付费机制？92号文提出建设成本应与运营绩效考核挂钩30%以上，本条是否意味着将此红线提升至100%？我们理解至少从文义解释看，只要政府支付与项目产出绩效挂钩即可，而可用性付费考核亦属于项目产出绩效的一种形式。因此，我们理解本规定并未提出新的比例标准。
七是将“融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业”作为参与PPP项目之社会资本方的负面清单。此前文件仅规定融资平台（即未摘帽之平台）和本级控股之国有企业为社会资本方禁入名单。但是10号文新增“融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业”，我们理解目的是为了防范利用新设子公司方式规避平台公司不得作为社会资本方之禁令的情况发生。
八是将“二评”与“入库”作为规范PPP项目之条件。此前市场上存在不少不进行“二评”和“入库”的虚假PPP项目，大部分原因是地方政府财承已超10%红线，或试图规避披露等监管规定。不少从业人员认为“二评”与“入库”规定之层级过低不影响合同效力。然而，10号文将不规范PPP项目与政府隐性债务相关联，隐含着存在违反《预算法》之强制性规定的法律适用，进而可能会影响到合同效力。因此，我们认为应高度重视“二评”与“入库”程序。
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