政府和社会资本可以通过股权合作的方式在基础设施和公共服务领域进行合作，股权合作有利于发挥财政“四两拨千斤”的作用、有利于增强政府对公益事业的监管能力，有利于国有企业混合所有制改革。
1. 股权合作有利于加强公共服务和政府履行职能
基础设施和公共服务领域项目投资具有自然垄断、投资规模大、回报周期长、收益率低、公益性强等特点。根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）等法规政策，政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境等，即公益性和基础设施领域是政府的投资事权和法定责任。为满足日益增长的公共服务需要，政府通过股权合作的方式可以有效发挥财政资金的作用，有利于撬动庞大的社会资本，有利于政府履行职能。
2. 政府通过股权合作加强监管，保障公共安全和公共利益
基础设施和公共服务的公益性决定了投资收益率低，但资本的逐利性使得社会资本具有追求高额利润的必然性，如何在逐利性和公益性形成一种平衡，保证公共产品和公共服务的质量、效率，政府责任不可缺位。政府采用PPP模式与社会资本合作的，应当按照国家规定在相关领域进行绝对控股、相对控股。另外，政府可以通过参股控股享有股东的监管权利，可以按照《公司法》的规定，履行股东权利和义务，加强对企业经营的监督管理。
3. 股权合作是深化国有企业改革、推进混合所有制改革的需要
《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（2015年8月24日）提出，推进公益类国有企业改革，这类企业可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化。该意见明确了提供公共产品和公共服务的国有企业要推行投资主体多元化，鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式参与国有企业混合所有制改革，开展多类型政府和社会资本合作试点，逐步推广政府和社会资本合作模式。
《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）明确要求，引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。推广政府和社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本投资或参股基础设施、公用事业、公共服务等领域项目。在PPP1.0时代股权合作的方式进行了较好的实践，如天津市北水业公司股权转让项目，成功地引进了某水务巨头公司。
4. 股权合作可以盘活政府存量资产、发挥财政资金杠杆作用
《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）规定，已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）提出，鼓励通过PPP方式盘活存量资源，变现资金要用于重点领域建设。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求，地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。上述规定，为地方政府出售部分存量项目股权提供了政策法律依据。
其次，面对地方债务压力，财政部楼部长要求，督促地方政府统筹包括债券资金在内的财政预算资金偿还政府存量债务，切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产，还鼓励地方将有收入来源的项目，通过移交—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等政府和社会资本合作（PPP）模式进行改造，运用多种方式化解政府债务。当前，我国经济发展进入新常态，地方政府收入放缓而财政支出进一步加大。地方政府通过采用股权合作的方式盘活存量资产筹建资金，再投入到公共支出中与社会资本合作，更好发挥财政资金“以四两拨千斤”的作用。
六．政府采购、特许经营、股权合作的适用特点
政府特许经营同商业特许经营一样，是政府将可经营性的公共产品和公共服务资源通过特定的程序许可给社会资本进行投资经营。因而，政府特许经营项目必须具有一定收益的公益性项目，主要在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域。对于没有收益的项目，属于点状和作业类项目，不能采用特许经营，只能够采用政府采购服务的方式进行，政府采购服务的适用领域较广。
政府采购服务在PPP模式下也存在一定的局限性，如特许经营的项目需要财政缺口补助时，地方部门在操作上如何适用采购政策存在一定争议，或者不需要财政补助的项目进行特许经营，是否需要列入财政部的PPP综合管理平台，因此，当前将PPP定位为政府采购服务的政策立法不能涵盖特许经营立法，财政部主导的《政府和社会资本合作法》在法律争议解决方面也无法和《行政许可法》、《行政诉讼法》及司法解释相协调。更为忧虑的是，地方参与单位利用PPP模式属于政府购买服务的定位导致PPP适用泛化的现象，一定数量属于作业层面的项目包装成了PPP模式。PPP泛化现象很大程度上“剪读”了PPP的法规政策体系的整体性，也反映了政策上的不协调。
股权合作是基础设施和公共服务领域进行投资主体多元化的重要方式，尤其公益类国有企业进行混合所有制改革的主要途径，有利于企业建立现代化的法人治理结构。为此，凡是进行特许经营、政府购买服务的领域，均可以在项目全产业链鼓励具有不同优势的企业采用股权合作方式进行联合投资。如按照《招标投标法实施条例》第九条的规定：“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”可以不进行招标，从而缩短项目建设周期，降低公共支出成本。
七．PPP立法思考和建议
PPP模式如何进行合作、如何进行立法。政府特许经营在我国已经有较为成熟的立法体系和实践操作经验，但国家层面的特许经营立法阶位较低，不利于约束地方公权力，因而，国家应当进行更高阶位的立法。
政府购买服务的立法较为健全，由《政府采购法》及实施条例、国务院和财政部相关政府购买服务的政策规章构成。值得注意的是，《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在政策文件中既然区分了一般政府购买服务和PPP政府购买服务，该政策导向应当在国家立法中体现。笔者认为，应当根据党的政策和全国人大决议修改《政府采购法》或者其实施条例，区分一般政府采购服务和需要政府参与的PPP政府采购服务，明确PPP政府采购服务中政府参与的项目特征，同时将PPP政府采购服务协议定位为行政协议，避免现实中法律适用的争议和法制的不统一。另一方面，对于不适合特许经营但可以进行政府采购服务的非经营性（纯公益）基础设施项目如何适用PPP模式？在立法中明确纯公益类项目采用PPP模式的，应当和经营性项目相结合，从而避免BT模式隐藏或变身在政府采购服务中，另外，也为社会资本投资提供较为稳定的收益回报来源。
其次，笔者对于财政部门进行政府与社会资本合作立法持保留态度，虽然财政部门PPP立法有利于防止地方政府债务增加，有利于防范地方融资风险的发生，但该法（征求意见稿）的立法内容和特许经营立法在内容上多存在重叠、交叉？同时，推广PPP合作立法也不太符合财政部门的法定职能。为此，笔者倾向于进行特许经营立法，建议特许经营立法应当和《预算法》、《政府采购法》等法律政策进行衔接，避免出现类似于《招标投标法》和《政府采购法》在适用中争议的情况。
即使进行社会和社会资本合作的立法，也应当制定《公共产品和公共服务法》，在概念上更够覆盖特许经营、政府购买服务、股权合作等方式。更为重要的是，不管公共产品和公共服务的提供采用传统的投资模式或PPP模式，提供主体在质量或效率、使用财政性资金上，必须坚持效率最优、费用最低的原则，以最大限度满足日益增长的公共服务需要和适应新常态，否则，提供主体及其责任人应当承担责任。制定《公共产品和公共服务法》的另一个好处在于和《产品质量法》相对应，一个规范公共产品，一个规范非公共产品，并且该法在理念上有利于社会公众监督权的行使，有利于公共利益的维护。
综合以上，PPP模式各个实施方式所需法律政策已较为完善，同时，需将实践中存在的问题针对性进行立法修改、提高法律阶位，强化立法体系的统一性。最后，PPP的推广应用关键在于让市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用，在于地方政府职能的转变，在于维护宪法和法律权威，“徒法不能以自行”，从而为引进社会资本尤其是民间资本营造良好的投资环境。
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