孙丕伟:PPP模式规范发展趋势解析

2019年3月8日财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号文，下称“10号文”），并很快就该文件的解释发布了答记者问1，引发了专家、从业者对PPP模式规范发展的大讨论。10号文的出台，延续了财政部2017年《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号，下称“92号文”）、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号，下称“23号文”）、2018年《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号，下称“54号文”）等文件的精神，将PPP模式的实施空间进行了进一步明确，同时对已经实施的项目通过整改、清库等方式进行纠偏，以期在发展和控债之间寻求适当的平衡。以下对PPP模式的后续发展问题做初步的分析和探讨。

1.见2019年3月13日《财政部金融司有关负责人就<财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见>答记者问》。

PPP项目的实施模式分为政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三类。对于使用者付费项目，政策是积极鼓励；对于政府付费项目，是谨慎实施（10号文规定在财承达到5%之后不允许实施）；对于可行性缺口补助项目，重点把握其规范性（例如对“包装类”项目的严控）。在地方财承空间已经达到5%的地区，纯政府付费类的项目将无法以PPP模式实施，这意味着没有收益的项目只能通过政府投资模式（政府直接出资或利用发债资金）实施，如果当前政府财力无力支撑，则不可实施。借此，可控制投资冲动，避免对财政造成过重的债务负担。

对于政府付费类项目的控制在10号文出台之前各参与方已经有充分的心理准备，首先在92号文出台时，已经明确谨慎开展此类项目，其次在目前各省厅入库流程的执行过程中，政府付费类项目已经很难入库。而10号文对可行性缺口补助类项目的管理，更趋于严格，特别是对打捆类项目，明确提出“关联性”的要求。

由于基建和公建设施本身多无法产生收益，因此很多项目在主要的基建/公建设施投资之外，附加停车、广告投放、物业管理等收入，而根据10号文的要求，对于通过打捆、包装的方式，将并无实质关联的模块打捆到一起，也将面临入库障碍。

还有一种更为复杂的打捆项目，即综合开发类项目，此类项目含多个单体项目，投资规模较大且前期手续可能存在不足，即使是在现有政策（例如文旅类项目2）内可打包少量商业经营内容，10号文出台之后，受限于合规性审查和财承等因素，项目的实施空间将进一步收紧。

因此，建设边界清晰，收费/定价模式明确的单体项目采用PPP模式是相对安全的。

2.例如2018年《文化和旅游部 财政部关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅旅发﹝2018﹞3号）允许“将政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升”。

PPP项目的回报机制和项目自身性质相关。对于自身可产生收益的项目，社会资本可通过降低成本、提升效率、多样化经营挖掘利润点等方式实现回报；对于自身无法产生收益的项目，投资的回收均来自于政府付费，社会资本的回报来自于施工利润或运营利润，因此对于建设成本和运营成本的计算将至关重要。以下对PPP项目回报中的几个常见问题进行分析。

（1）债务的认定

对于需要政府支付的PPP项目（包括本身不具有经营性需要政府买单的项目，以及污水/垃圾等形式上表现为政府支付的项目），PPP政府支付责任的认定一直是争议问题。曾发生过PPP项目项下的政府支付责任被认定为政府隐性债务，以及对于政府承担“保底量”或最低需求风险的项目，被认定为固化政府支出责任，增加政府隐性债务。

因此一段时间内，谈及PPP项目项下的政府支付责任，往往与“政府债务”相关。这一点10号文给予了明确的回复，即符合条件的PPP项目所形成的政府支付责任，属于经常性支出（不是隐性负债），算是为此问题的讨论划上了句号。但10号文的前提条件是“符合条件的PPP项目”3，不符合条件的PPP项目，政府支出责任依然会被认定为债务。

3.何为“符合条件的PPP项目”，应至少满足自92号文之后一些列文件中关于“规范”的要求。

（2）财承预测

目前PPP项目地方政府支出责任的上限为一般公共预算支出的10%，如果符合要求的PPP项目当年应付金额超过财承预测值应如何处理？相信在大量PPP项目进入运营期后此问题将会频繁出现。

根据54号文关于PPP示范项目的管理规定，“PPP项目合作内容、总投资、运作方式、合作期限等核心边界条件与入选示范项目时相比发生重大变化的，应及时向财政部PPP中心申请调出示范项目名单，并对项目实施方案，物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、项目合同等进行相应调整、变更”。对于非示范项目，如果项目的核心边界条件发生变化，最稳妥的方式也应先出库，重新调整两评一案等文件后再入库。

而实际情况是目前项目入库较难，一旦完成入库，即使是重要边界条件发生变更，当事方也不愿意重启两评一案和入库程序，担心项目出库就再也无法入库，进而影响签约/施工、融资等环节。而宁可在出现问题后进行再谈判小修小改（或者做抽屉协议），这都将导致财承的测算无法精准反映项目的实际支出责任。4

4.10号文规定对于财承支出占比超过7%的地区进行风险提示，可预见未来预警地区的项目入库将更加困难。

关于PPP项目的股权转让，政策性文件中并没有明确的禁止性规定，但从社会资本方的选择方式（需经过竞争性程序）、其对项目承担的责任范畴（在招标时要求有建设或运营资质）、转让的理由（实质性转让还是非实质性转让）等角度，应对社会资本方的股权转让给予明确路径，这一点在财政部2016年《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）中曾有提及——“项目建设完成进入稳定运营期后，社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出，但影响公共安全及公共服务持续稳定提供的除外”。后续的规范性文件虽也提及要完善PPP项目的退出路径，但没有明确标准。

实践中就PPP项目公司股权转让有两种常见做法，一种是允许社会资本方任意转让（只需实施机构允许，不考虑转让时点、受让方资质等），还有一种是不允许社会资本方转让（明确规定项目公司股东及其实际控制人均不得转让股权），都略显生硬。从未来盘活PPP项目资产的角度，应在不影响项目稳定的前提下，给予社会资本方明确的股权退出路径，以及对接二次融资的顺畅渠道7，以便最大程度激发社会资本方的创造力和管理优势，将真正的好资产推向市场。

7.给予实施机构过多的审批权对于PPP项目来说是否真的有必要？从实施机构审批效率、领导决策依据等方面看，多数的待批事项均带有极大的不确定性。建议的方式是考虑双方的合作本意，在合同中约定只要符合“本意”，双方均应积极促成，而不是依赖于某一方的审批或者同意。

10号文中对社会资本的选择方式限定为招标（含邀标）、竞争性磋商8、竞争性谈判，并不包括单一来源采购。考虑到单一来源采购的适用情形，该规定对于新建项目并无明显影响，但会影响存量项目。

8.2017年7月国务院法制办发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》中并未包含竞争性磋商方式。

曾遇到2014年以前已经通过特许经营模式实施的污水处理项目，2014年之后拟进行提标改造，由于提标设施与原项目设施具有不可分割性，当地政府拟以单一来源采购方式实施却在入库环节遇到困难的案例。由于财政支付和入库环节紧密相关，无法入库将对后续污水处理服务费的支付产生影响。

财务投资人在PPP项目中的作用主要是提供项目资金。对于使用者付费项目，由于项目资产本身可产生收益，投资人可通过申请银行贷款满足项目的资金需求。而对于大多数自身无法产生收益或者收益不足的PPP项目，仅通过项目收益权质押的方式很难获得融资9，只能通过引入财务投资人或由社会资本方增信的方式进行融资。

9.依赖政府支付的PPP项目收益权（实际为项目公司对政府方的应收账款）质押背后还是地方政府财力，无法独立发挥为项目融资的作用。

2、支付能力

10.目前在两评论证环节，对于一般公共预算支出的增长仅为预测值，不排除实际增长不足可能发生当期财政支付紧张，如何处理目前并不明确。

政府对PPP项目的管理可分为对项目入库的管理和对项目本身的管理。

对项目入库的管理主要由财政部和各级财政部门负责，10号文中明确入库并非增信（不得以入库作为商业银行贷款条件），重申了入库的动态管理等问题。但目前各地对入库的管理通常会在已有的政策红线之外设置额外条件，这导致各参与方（包括参与具体项目的政府职能部门和社会资本方）对PPP项目实施产生不确定性预期，且影响项目的融资落地。如果库的主要作用为信息公示和政府支付责任控制，建议在入库环节尽量统一标准，明确入库的周期和标准，完善能进能出机制，给予入库和退库明确的路径，稳定各方心里预期。

对于项目本身的管理主要职能在实施机构，也涉及发改、财政、土地、规划、住建、税务及审计等多个部门。由于PPP项目内容较BT类、政府购买服务类项目更为复杂，且强调绩效，地方政府应加强对工程、技术、财务、合规等多个方面的管理。例如已有地区要求每个PPP项目均需配备法律顾问，借此强化PPP项目的签约后管理，是可借鉴的思路。

部分地区在PPP项目管理中偏爱设“机构库”，例如招标代理、全流程咨询、法律顾问、税务/审计机构，往往需要先入库，不入库就无法在本地从事相关工作。在采购过程中，价格（包括标准价格下浮率）又成为决定性因素，不仅限制了市场的充分竞争，也可能因为价格因素阻碍了高质量的机构参与。