来源 | 北大纵横
PPP项目绩效管理，从广义上来说，涉及PPP项目公司内部绩效管理、PPP项目公司股东对项目公司的绩效管理、政府或其授权的实施机构对社会资本方履行《政府和社会资本合作项目合同》义务的绩效管理，政府对授权实施机构的绩效管理四部分内容；狭义的PPP项目绩效管理是指政府或其授权的实施机构对社会资本方履行《政府和社会资本合作项目合同》义务的绩效管理。而前两种绩效管理的目的，是对社会资本方履行《政府和社会资本合作项目合同》义务达成约定绩效结果的支持；第四种绩效管理是政府对实施机构行使监管社会资本方履行约定义务这一职责效果的评价。
01
PPP项目绩效管理现状
我们今天所讨论的PPP项目绩效管理，是指狭义的PPP项目绩效管理，即政府或其授权的实施机构对社会资本方履行《政府和社会资本合作项目合同》义务的绩效管理。
自2014年以来，国务院、财政部、发改委多次对PPP项目绩效管理工作提出要求，其中国办发〔2015〕42号文提出建立“事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制”；财办金〔2017〕92号文提出“未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”的项目不得入库。
绩效管理工作是PPP可持续发展的基础性工作，开展绩效管理已迫在眉睫，但国家政策对绩效指标设定、绩效考核实施以及绩效结果应用等尚缺乏指导性的操作指南，目前PPP项目绩效管理仍然处于积极探索阶段。
02
PPP项目绩效管理现存问题
1、PPP项目考核主体和职责不明确。PPP项目涉及的政府部门、授权实施机构在绩效目标、绩效指标设置、绩效运行监控和评价等方面的职责和内容不明确。
2、PPP项目绩效目标缺失、绩效指标设置不清晰、不明确。政府和社会资本合作项目合同中针对绩效指标约定笼统，可衡量性和操作性较差，甚至有些合同没有约定绩效指标；PPP项目分行业、分领域绩效指标库尚未建立；绩效指标缺乏可比性、部分PPP项目绩效评价流于形式；PPP项目绩效结果运用有待加强等。
03
PPP项目全生命周期绩效管理体系构建
截止2019年4月21日PPP项目管理库共有12597个项目，其中39%的项目进入执行阶段。随着PPP项目建设期和运营期的开始，越来越多的PPP项目将进入绩效考核阶段，由于PPP项目前期绩效考核指标设计的不明确或缺失绩效考核指标的PPP项目将会大范围暴露出来。基于PPP项目绩效管理现状，政府部门需要尽快建立和完善PPP项目绩效管理体系。
PPP项目全生命周期绩效管理体系主要包括考核主体、被考核对象、考核依据、考核指标设定、考核标准、考核方法、考核结果运用等。
考核主体
考核主体为PPP项目实施机构。项目实施机构或其委托聘请的第三方专业机构对社会资本方或项目公司进行绩效考核。
考核主体职责主要是做好绩效指标和考核标准的设计，并与社会资本方进行沟通确认；监督社会资本方或项目公司履行合同义务；实施绩效监控和绩效考核，编制绩效考核评价报告（包括绩效考核打分及扣分依据），并报相关部门备案；根据绩效考核结果，依据政府和社会资本合作项目合同约定履行相应义务。
二
被考核对象
项目公司/社会资本方。
三
考核依据
1、政府和社会资本合作项目合同是PPP项目绩效考核首要依据。财金〔2016〕90号文中提到“要加强项目全生命周期的合同履约管理，确保政府和社会资本双方权利义务对等，政府支出责任与公共服务绩效挂钩” ；财金〔2016〕92号文中提到“合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩” 、“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见”等。由此可见，PPP项目绩效考核的依据是政府和社会资本合作项目合同。
2、可行性研究报告、招标或磋商阶段社会资本方的承诺以及政府方要求。
3、国家、地方、行业、技术等规范和标准。鉴于政府和社会资本合作项目合同对绩效考核约定的不明确、不具体，具体评价时国家、地方、行业、技术等规范和标准也是PPP项目绩效考核的依据。
四
考核指标体系
发改投资〔2014〕2724号文提出：“鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。”发改委对PPP项目绩效评价内容虽然提出了要求，但在具体实施层面还缺少操作性指引，对考核指标的设定未予以明确。
一般情况下PPP项目绩效考核体系包括三个方面，分别为建设期绩效考核、运营维护期绩效考核，以及移交绩效考核。
1、建设期绩效考核
建设期绩效考核指标设定应侧重质量、工期、资金和成本管控、环境保护、安全生产等方面。建设期绩效考核程序和传统模式验收没有本质区别，实施机构应在建设阶段和竣工验收阶段根据PPP项目合同和建设期绩效考核指标进行相应评价考核。
2、运营期绩效考核
运营期绩效考核指标设定应侧重公共产品和服务的数量、质量、资金使用效率、成本效益、公众满意度、可持续性等内容，可结合行性研究报告、招标磋商阶段的承诺、合同约定和政府方要求、参考同类项目运营期绩效考核指标，根据本项目特点综合选定。运营期绩效考核可由实施机构或行业主管部门依据运营期绩效考核指标对PPP项目进行绩效考核打分，也可由政府方聘请第三方机构进行运营绩效考核评价。
3、移交阶段绩效考核
移交阶段绩效考核指标设定应侧重移交时所有系统应处于良好状态，能够充分满足运营需要，确保政府在资产移交后能得到运营状态良好的公共服务资产。现有PPP项目尚未进入移交阶段，可参考特许经营项目经验，选取适当的考核方式。特许经营项目常见的移交阶段三种考核方式：第一种为设定指标法，设定针对具体项目资产的完好性指标，并配合性能测试验证；第二种为参照运维绩效考核法，将移交前三年或者前五年运营期绩效考核结果作为能否完成移交验收的依据；第三种为专家评估法，移交前一年由政府方和社会资本（项目公司）共同组建PPP项目移交小组，移交小组组织相关专家对该PPP项目进行全面评估，并根据专家确定的移交绩效标准进行考核。
绩效考核指标的选取、考核标准、权重赋值、考核方法等要符合行业特点以及项目的实际情况，考核松紧适宜，绩效指标和标准应当清晰、具体、合理、客观，具备可衡量性和可操作性，符合smart原则。不同行业相同回报机制、相同行业不同回报机制、相同行业相同回报机制不同项目、相同项目不同阶段、相同项目同一阶段不同时期，绩效考核指标均应有所区别，同时绩效指标也应当随着国家政策、行业规范发生变动进行相应调整。绩效考核指标体系建立是一项复杂而又非常专业的工作，需要实施机构、行业专家、咨询公司等主体共同参与编制。
五
考核结果运用
绩效管理贯穿PPP项目实施的全过程，绩效考核需要政府方和社会资本（项目公司）相互配合和互相信任，在公开、公正的基础上进行相应的绩效考核。绩效考核的目的也是为了社会资本（项目公司）更好的提供公共服务和提升公共服务效率，为受益者提供更多的优质公共服务。实施机构应严格按照PPP合同约定的绩效考核进行考核，考核结果与付费挂钩，考核过程中出现不合格项，社会资本方或项目公司应在限期内进行整改，整改不到位不进行相应支付，直至解除合同；实施机构和财政部门应在考核结束后及时按照合同约定和绩效考核结果支付相应价款。
PPP项目绩效管理是PPP未来发展中的重点、难点、热点，随着PPP绩效管理认识与实践水平的提升，PPP项目优势将更大程度展现，PPP项目绩效管理必将助力中国式PPP制度的完善与高速发展。
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