作者：林正刚、林晓东
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01
政府投资条例与PPP之间的关系
1、哪些PPP项目应适用《条例》
首先应明确的是，《条例》中所指的政府投资，“是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。”并不包括运营环节。因此，《条例》的主旨是针对建设本身，而不涉及建成后的运营。而PPP模式显然是重视建设后的运营，运营是PPP必不可少的合规性环节。因此，归结起来，适用《条例》的PPP项目包括以下几种：
几个有必要说明的几个问题：
（1）资本金注入，通常是指政府出资代表在PPP项目公司占股。当然，理论上也存在政府出资代表不占股，但是却在项目公司中注入资本金以支持项目的情况，但是，这种情况微乎其微。从实践中，绝大部分的PPP项目，政府为了获得“一票否决权”或者项目收益，通常会投入资本金的，因此，可以说，现实中绝大部分的PPP项目将需要适用《条例》的规定。
（2）可行性缺口补助，虽然最常见的是财政补贴，但是，根据财政部和发改委的规定，补助形式并非仅限于财政补贴。早在2015年的《PPP项目合同指南》中就明确了，“在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，具体包括：投资补贴、价格补贴、过无偿划拨土地，提供优惠贷款、贷款贴息，投资入股，放弃项目公司中政府股东的分红权，以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式。由此可见，在政府出资代表不在项目公司占股的情况下，也并非所有的可行性缺口补助都需要适用《条例》，仅是投资补贴和贷款贴息才适用《条例》。
（3）投资补贴，根据2016年国家发改委发布的《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》规定和《PPP项目合同指南》的规定，旨在缓解项目公司的前期资金压力，通常政府的投资额应在制定项目融资计划时或签订 PPP 项目合同前确定，并作为政府的一项义务在合同中予以明确。投资补助的拨付通常不会与项目公司的绩效挂钩。因此，投资补贴尽管是PPP项目中的补助形式，但是，并不与项目的运营挂钩，而是为了建设环节。
（4）贷款贴息，根据2016年国家发改委发布的《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》规定，对符合条件的，使用了中长期贷款的投资项目给予的贷款利息补贴，性质为无偿投入。因此，贷款贴息也不与项目的运营挂钩，而是为了建设环节。
2、审批流程问题
如果属于适用《条例》规定的PPP项目，那么，对于将可能采用PPP模式的项目，政府必然要（1）项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门（即各级发改委）或者其他有关部门审批。（2）投资主管部门或者其他有关部门应当根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等，从相关方面对政府投资项目进行审查，作出是否批准的决定。（3）国家通过建立项目库等方式，加强对使用政府投资资金项目的储备。
从上述规定，我们可以看出，未来的适用《条例》规定的PPP项目，（1）除应当纳入财政部PPP项目库外，还需要纳入政府投资项目库，则势必存在了PPP项目的双库状态，并且，财政部和发改委各自作为相应项目库的主管部门，将使PPP项目同时面临着双向入库方才合规的局面，必然使PPP项目的实施产生了很大的不确定性和难度。（2）除遵守财政部关于PPP项目的“519”操作流程外，还应明确按照政府投资的规定程序和条件进行审批。这将必然导致财政部、发改委两个部门均对某一个项目进行审批。从有利方面，加强了项目的合规性和合理性，但是从另一方面必然增加了PPP项目的完成难度。
因此，未来的PPP的发展趋势，我们也只能拭目以待了，共同期待着《PPP条例》来解决这个问题吧。
02
施工企业垫资问题
《条例》中明确提出了，（1）政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。（2）政府投资项目不得由施工单位垫资建设。两个规定的综合效应，就是彻底堵死了单纯的施工企业垫资模式以及颇受争议的“F+EPC”模式。对此，原本我们的观点就是如此，且，多个专家也发表了相同观点，我们就不重复了。
这里只需要说明的是，《条例》中的禁止施工企业垫资规定，是基于“政府投资项目”，但并非所有的公益性项目都不得采用施工企业垫资的行为。在当前财政与金融严控形势下，平台公司市场化转型已经势在必行。而在平台进行转型后，根据国家政策性规定，可以开展公益性项目。则“政府投资项目”可以转化为“国有企业投资项目”，因此，若转型后的平台公司开展公益性项目，将仍然可以采用施工企业垫资的模式。（至于平台公司获得公益性项目的方式，以及平台公司承担公益性项目与政府如何处理法律关系问题，是另一个问题，另文再议）。因此，我们完全可以说，《条例》堵死了政府作为投资主体的项目的施工企业垫资行为，却悄然提高和增强了平台公司的地位和历史重任。
综上，《条例》文字不多，但言简意赅，我们仅期望通过只言片语能够与同业者产生共鸣，共同认清未来政府公益性项目的发展趋势。
国家发改委PPP金融专家、财政部PPP财务（金融类）专家、中国经济体制改革研究会产委会投融资发展研究中心主任、
多年从事PPP和地方政府融资业务，擅长政府债务的处置与化解、平台公司转型、企业战略规划、PPP、投融资创新设计及落地操作、国有企业混合所有制改革等业务。
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