大部分PPP项目中，政府方指定或授权出资代表参与项目投资，但不具有实际控制力及管理权。有关的文件中对此等安排有相应的规定，包括《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)、《PPP项目合同指南(试行)》（财金〔2014〕156号附件）及《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。
本文就PPP项目中政府方出资涉及的问题，根据有关法律法规，初步做一归纳和分析。
文章来源：清控伟仕咨询
作者：郑晓颖 黄山
一、综述
如果政府对PPP项目的资本金投资源于政府的财政，则投资属于政府资本金方式进行的投资，项目属于《政府投资条例》中政府投资项目，政府方出资代表为《企业国有资产法》中所定义的履行出资人职责的机构（一般应该是国有资产监督管理机构，但地方人民政府也可根据需要授权其他部门、机构代表本级人民政府履行出资人职责）。实践中一般是地方国有独资公司被授权作为政府方出资代表。根据《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发【2018】23号），对已经开展试点的地方，政府可授权国有资本运营公司作为政府方出资代表。PPP项目公司属于《企业国有资产法》下的国有资本参股企业。国有独资公司被授权代表政府履行出资人职责的情形下，其投资于PPP项目的资本金应通过财政预算安排。如依据项目所在地国有资本经营预算规定，不属于国有资本经营预算支出内容，则应通过一般公共预算安排。
二、政府出资的PPP项目公司的性质
如果政府方指定或授权出资代表参与PPP项目投资，按有关文件，政府方不具有实际控制力及管理权。根据《公司法》、《政府投资条例》及《企业国有资产法》等法律法规，政府参与出资的PPP项目公司为国有资本参股公司。
三、从国企改革视角分析PPP模式的适用范围及社会资本的性质
《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号）重申了国有企业改革的基本制度，即坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用。22号文根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。针对不同类型的国有企业，提出了不同的改革方向，具体如下：
（1）对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，非国有资本参股。需要实行国有全资的企业，也要积极引入其他国有资本实行股权多元化。
（2）对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股，并着力推进整体上市。
（3）对保障民生、服务社会、提供公共产品和服务的公益类国有出资企业，可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。
基于国有企业改革基本制度及上述分类，关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域要保持国有资本的控股地位。如果回归PPP“公私合作”之初心，将PPP模式中的“Private”限定为非国有资本，则该领域不属于可以通过PPP模式实施的领域。
四、可被授权履行政府出资人职责的机构
1.《中央预算内投资资本金注入项目管理办法(征求意见稿)》第七条规定，以资本金注入方式使用中央预算内投资所形成的资本金属于国家资本金。国家发展改革委在审批项目时应当确定国家资本金出资人代表。出资人代表可以由中央管理企业、计划单列企业集团、地方管理企业等国有独资公司担任，行使出资人权利，享有《公司法》及项目法人章程规定的全部权利和义务，实现国家出资意图。但该管理办法尚未正式施行。
《国家出资企业产权登记管理暂行办法》第四条将几类国有企业定义为履行出资人职责的企业，但我们理解该办法目的在于确定本级人民政府授权管理的国家出资企业的产权状况，不能扩大理解为该等企业被授权履行政府（资本金）出资人职责。
五、资本金出资的预算安排
如政府出资PPP项目公司，根据《政府投资条例》，政府投资的方式应是资本金投入，资本金通过财政预算安排。如项目所在地国有资本经营预算规定中，国有资本经营预算支出内容中不包括对PPP项目的资本金投入，则该等支出应通过一般公共预算或政府性基金预算（如满足其支出科目）安排。本文仅对是否可以通过国有资本经营预算安排进行讨论。
在支出方面，国家层面有关国有资本经营预算支出的规定中，《中央国有资本经营预算支出管理暂行办法》（财预[2017]32号）为最新的规定，文件规定国有资本经营预算可用于资本金注入，具体而言，国有企业资本金注入指用于引导投资运营公司和中央企业更好地服务于国家战略，将国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的资本性支出，即前文提到的需要国家战略性控股的领域，非PPP项目可适用领域。文件提到地方国有资本经营预算支出管理办法由地方参照该办法制定。但我们注意到部分地方国有资本经营预算的规定中未对资本金注入领域作出明确限制。如厦门市财政局《关于做好2019年市本级国有资本经营预算编制工作的通知》（厦财企[2018]24号）规定，国有资本经营支出预算包括市属国有企业资本性支出。主要用于：（1）市委市政府确定的重大产业项目；（2）向市属企业增加资本性投入；（3）增持市属企业所占股份制企业的国有股份；（4）其他资本性支出。
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