20世纪90年代开始，伴随着中国经济的快速发展、城市化进程的加快和城市基础设施需求的不断增加，地方政府亟待建立一个政府信用和有限财力支持，但又不单纯受制于地方财政实力的、市场化机制运营的城市基础设施建设投融资平台，以适应不断加快的城市化进程，解决城市基础设施建设资金的匮乏。
城市基础设施投融资市场化主要体现在以下两个方面：一是将投融资主体由以政府部门为主转向以私人部门为主，增加融资来源，努力吸引社会资金投入。主要表现为城市基础设施对国内外民间资本开放，让社会资金参与城市基础设施投融资。各类投资者通过独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性城市基础设施项目的建设和运营，如采取特许经营方式，或通过让渡政府部分或全部的投资决策权和投资回收权，来吸引私人资金的参与；在市场中介体系的支持下，通过发行债券等方式，不断寻找潜在的私人投资者。二是将市场机制引入城市基础设施投融资过程，参与投资实施和运营管理。将引入社会资金与引入先进技术和先进管理相结合，重视市场经济条件下的竞争原则、公平公开原则、效益原则等在实际中的应用。在引进资金的同时，也引进市场化的投融资管理和运营机制。
市场化的投融资制度要求有市场化的投融资主体和平台企业。特别是在城市基础设施建设领域，更要摆脱传统的政府集决策、投资、运作、经营于一体的城市基础设施建设模式，打造一个完全市场化运作的城市建设投融资企业，从而实现城市基础设施建设资金筹措和城市基础设施国有资产保值增值的双重使命。这样一个特殊的经济实体和企业法人，既是政府授权范围内国有资产的营运主体，依法享有出资人权利并承担国有资产保值增值的责任，又是城市建设的投融资主体。它受政府委托，承担城市基础设施项目的投资、融资、建设、营运、管理等任务，通过资产重组，盘活城建存量资产，广泛吸纳社会资金。
一、由政府主导向市场驱动转变具有相关理论的支撑
城市经营的理念日益为国内学者所提倡。城市是可以经营的，城市经营是城市政府管理职能的组成部分，要求政府运用市场经济手段，对城市的自然资源、城市基础设施和人文资源等进行优化整合和市场化运营，以实现资源的优化配置和高效使用。
那么在城市经营中如何对政府与市场的职能进行区分呢？以公共物品理论为基础，项目经营理论将项目划分为经营性项目与非经营性项目，并根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金来源渠道及权益归属等。在城市基础设施中，既有提供纯公共物品的城市基础设施，又有提供俱乐部物品的城市基础设施，也有提供私人物品的城市基础设施，但以提供公共物品和俱乐部物品的城市基础设施为主。城市基础设施的项目分类理论将政府投资与民间投资分开，明确了纯经营性项目属于民间投资的范畴，可以激励社会上各种企业参与建设和经营。这样既可以使有限的财政资源集中发挥作用，又可以充分调动社会上的潜在力量，拓宽投融资渠道。另外，如果将此理论与公共物品理论中转变物品性质的相关内容相结合，可以通过增加收费机制的方式将非经营性项目转变为经营性项目，改变项目属性，为开拓非经营性项目的直接融资提供依据。
除经营体制外，政府投融资平台的转型还包括管理体制的市场化改革。经营体制的转型是管理体制转型的前提和基础，管理体制的成功转型又将反作用于经营活动，并促进其顺利开展。在管理体制改革方面，管理学中关于股权结构与公司治理效率的理论及公司治理中关于董事会、监事会、激励约束机制和母子公司组织结构的相关理论为管理体制的市场化提供了理论支撑。
市场化是城市基础设施投融资改革的基本趋势，开放市场是城市基础设施改革的主要做法。无论是发达国家还是发展中国家，关于城市基础设施投融资体制改革的基本趋向都是市场化发展。城市基础设施投融资市场化，就是要将市场机制引入城市基础设施投融资领域，重点包括投融资主体和投融资方式市场化，并用市场机制来投资、建设和运营。从投融资主体来说，通常有非国有化、非国家化、民营化等概念；从项目组织方式来说有股份化、公司化、商业化等，也都有市场化的含义。
二、由政府主导向市场驱动转变具有相关政策的支持
近几年来，我国相关政策鼓励城市基础设施投融资体制的市场化改革，先后颁布了多项政策予以支持。如，《国务院关于投资体制改革的决定》明确要求各级政府创造条件，利用特许经营、投资补助等方式，吸引社会资本参与具有合理回报和一定投资回收能力的城市基础设施项目，允许在垄断性项目中试行特许经营，对于已经建成的政府投资项目，可以在经过批准后依法转让，以回收的资金滚动投资于社会公益等城市基础设施。再如，为加快市政公用行业的市场化进程，《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》明确引入特许经营机制，要求政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务，将市政公用行业实行特许经营的范围界定为城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。
我国相关政策也鼓励管理体制的市场化改革。例如，在股权结构方面，《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》鼓励和吸引了多方投资参与基础性项目建设；《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》进一步明确规定：鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化投资结构。对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招标选择投资主体。
三、由政府主导向市场驱动转变具有国内外成功经验的借鉴
世界各国政治经济体制存在着差异，但由于城市基础设施技术系统和经济的相似性，世界各国在城市基础设施建设中都面临着一些共同的难题，都在为解决这些问题而探索建立更加科学和健全完善的城市基础设施投融资管理体制，进行不同程度的改革。世界各国城市基础设施发展中面临的共同难题成为城市基础设施改革的主要起因，这些困难体现在城市基础设施建设缺乏充足稳定的资金来源、资金供给缺乏保障、建设运营和管理效率低下等。
国外城市基础设施投融资体制改革有以下几个共同特点：扩展融资渠道，创新融资方式；确定固定的融资渠道、融资主体和融资方式，保证资金来源的稳定性；提高城市基础设施投融资效益。一方面提高政府投资决策水平，另一方面积极引进市场竞争机制，支持和鼓励社会投资者参与城市基础设施的投资实施和运营管理。在市场机制比较发达的美国和英国，经营性公共服务由民间提供，政府“绝不插手”，投资者则通过收费机制来收回投资。在非经营性项目方面，由于效率等方面的原因而没有收费机制，传统与现代城市经营理论都认为，此时私人部门不愿提供，必须由政府介入。而美国和英国采用了政府购买产品或服务的模式来进行间接干预。例如：根据物品性质转化理论，美国政府通过影子价格机制，每年根据通车量给予私人投资者一定的费用，实现非经营性城市基础设施项目向经营性城市基础设施项目的过渡与转变，以刺激私人部门对该公路的投资。英国也采取与私人企业签订购买服务合同的方式刺激私人投资建设和运营管理非经营性项目，以公路建设的服务购买为例，英国政府每年都要列支5亿英镑的巨额预算。
国内很多省市投融资平台的经营管理仍由政府主导，但是有许多城市或企业已经开始着手进行市场化改革，并积累了成功的经验。上海城投通过非公开认购和支付现金相结合的方式出售旗下的主要经营性资产——上海环境集团有限公司与上海城投置地（集团）有限公司各100%的股权，将环境业务与地产业务并入原水股份，实现了水务、环境和地产业务的上市，打通了相关资产直接融资的渠道。北京有多家从事城市基础设施投资、建设与经营管理的企业，其中既有大型的企业集团，又不乏诸多分散经营的小城投，这些城投企业之间存在着一定的市场竞争。在深圳，城投企业的市场化程度较高，存在多家城投企业，一个城投企业一般仅从事路桥、水务、轨道交通、环境等城市基础设施中某一特定板块业务的投资、建设或管理。深业（集团）有限公司、深圳市天健（集团）股份有限公司和深圳国际控股有限公司主要涉足城市基础设施中的收费公路业务，深圳市地铁有限公司主要投资于轨道交通，深圳市水务（集团）有限公司则专注于自来水和污水业务，等等。虽然这些企业涉足城市基础设施领域的范围较窄，但专业性很强，并且上市企业比较多，企业很少由企业直接控制，具有国有化程度高等特点。
国内外城市基础设施投融资实践最重要的特点：一是城市基础设施投融资体制的市场化改革是一个必然的趋势，良好的体制是塑造健全理性投融资行为的基础和前提；二是城市基础设施的投融资建设和运营管理必须依靠市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”来协调管理，完全靠政府管制或市场机制都不行；三是市场化改革对政府在城市基础设施建设和管理上提出了更高、更严格的要求，城市基础设施投融资行为要在市场利益激励、市场风险约束以及政府主导和行政监管下进行。
四、由政府主导向市场驱动转变是走出发展困境的现实需求
我国城市基础设施建设发展迅速的一个重要原因就是各地不同程度地改革了城市建设由政府包揽一切的传统做法，以城市建设投融资体制改革为突破口，以市政公用设施项目分类为基础，以市场化运作为主导，多渠道、多元化地筹集城市建设资金，初步形成“政府引导、市场运作、社会参与”的发展格局。“十一五”时期，市政公用事业市场化、民营化的趋势将更加明显。
为了充分发挥财政投资和开发性金融的杠杆作用，把有限的财政投入和土地出让金收益放大，对城市基础设施进行超前投入，就要求政府搭建一个投融资平台，构建一个市场运作的主体和项目实施的载体，通过不断向其注入财政资金或土地出让金收益的方式做大这个平台的现金流，使其具备承贷、偿债和资本运作的能力。因此，需要搭建一个“以市场为导向、责权利统一、借用还一体，能够实现公司化、资本化运作”的城市基础设施融资平台和投资主体。作为地方政府城市基础设施投融资平台的城投公司在各地相继成立。中国城市化进程的加快与城市基础设施投入的不足是中国城投公司成立的经济背景，城投公司是中国城市化进程的必然产物，其发挥投融资平台作用的运作方式主要有申请银行贷款、发行地方建设债券、开展股权合作等。
以天津城投集团为例，目前已经形成以“城市路桥、轨道交通、环境水务、土地置业”为代表的四大业务板块。其中，经营性资产包括高速公路、污水处理、土地整理、房地产业务等；公益性资产主要包括快速路、海河基础设施、城市道路改造、环境绿化及地铁轨道建设等项目。但是，在这些业务中，公益性资产所占比重过大，企业整体效益有待提高。除高速公路、污水处理和房地产业务具备较好的营利能力之外，快速路、桥梁、海河治理、环境绿化等业务多为公益性资产，基本不具备赢利能力，地铁项目也具有明显的公益性，仅靠经营收入无法满足投资者对投资回报率的要求，需要政府补贴。在融资体制方面，由于经营性资产比重较低，许多企业不具备赢利能力，不能满足城投集团直接融资的迫切需求，仍以间接融资作为主要的融资渠道，伴随资产负债率的增加，间接融资的空间较小。虽然城投集团一直努力探索多种投融资方式，但是在直接融资方面，特别是在吸引民营资本和外资入股方面的效果不明显。在经营机制方面，虽然城投集团取得了户外广告、商业冠名、公交场站加油加气站、停车楼、海河游艇经营、地铁一号线运营6项特许经营权，但与庞大的资产总额和资金需求相比，户外广告、商业冠名、公交场站加油加气站、停车楼、海河游艇经营等项目规模较小，不能产生充足的收益，规模有待扩大。目前，在国家有关部门及天津市政府的领导下，天津城投集团开始探索由“政府主导型”向“市场驱动型”转化的配套改革。这次改革涉及投融资体制、经营目的、经营手段、股权结构、组织结构、治理结构等多个层面，并在直接融资方面取得了突破性进展。例如，2007年天津城投集团采用政府采购的形式，将海河区域内大配套费调整为海河公司的经营性收入，成功发行了12亿元10年期企业债，在探索公益性项目直接融资方面取得突破；全国社保基金与天津市政府达成全面合作意向，已经达成20亿元的贷款与投资协议。这些成绩的取得，将成为投融资平台改革取得成功的良好开端。
五、结论
依照《国务院关于投资体制改革的决定》所提出的“建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制”的要求，组建了以投融资平台为标志的城市基础设施投融资体制，贯彻和落实了科学发展观，在一定程度上缓解了城市基础设施对城市发展的瓶颈制约，有力地推进了城市基础设施建设发展目标的实现。
理论与实践都证实了城市基础设施投融资建设的市场化具有合理性与必然性，政府投融资平台由政府主导向市场驱动转变是实现可持续发展的必然选择。
发布人：一叶孤城
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