当今社会，随着城镇化建设的不断推进，政府和社会资本合作的 PPP 模式发展势头强劲，本文为你全面透析PPP 项目风险，提供解决方案。
【检索条件】
1.案例来源：Alpha 案例库
2.检索范围：全国
3.裁判日期：2016年1月1日——2019年7月12日
4.检索关键词：全 “ PPP ”或“政府和社会资本合作”+“项目合同”或“项目公司”
5.文书类型：判决/裁定
6.文书数量：201件
7.检索时间：2019年7月12日
说明：
1.以“ PPP ”为关键词检索出1513条结果，以“ PPP 项目”为关键词检索出742条结果，以“政府和社会资本合作”为关键词检索出92条结果。
因政府方与社会资本方依法就 PPP 项目合作所订立的项目合同是 PPP 项目合同体系最核心的法律文件，项目公司是专门针对 PPP 项目合作而设立、负责项目具体实施的主体，以“项目合同”或“项目公司”为关键词进一步筛选后，可以反映涉诉纠纷与 PPP 项目存在较高的关联性。
2.本报告分析的 PPP 项目纠纷，是指财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）于2014年9月23日下发之后，根据财政部、国家发展改革委有关 PPP 相关规定开展的项目在实施过程中产生的纠纷，不包括 PPP 推行前已经运行的 BOT 、 BT 等模式引发的纠纷。
为更全面总结相关裁判观点、识别PPP项目实施过程中的法律风险，本文裁判观点的梳理部分，包含了部分BOT、BT等模式引发的纠纷案件。
3.受限于裁判文书公开时间的延迟与公开程度的差异，检索结果与法院实际的案件审结情况可能存在一定差异。本报告撰写受时间所限，报告中的数据统计、分析结论难免存在疏漏与不妥之处。
【报告提纲】
一、PPP 项目诉讼可视化分析
（一）PPP 项目诉讼整体情况分析
（二）PPP 项目诉讼案由和行业分析
（三）PPP 项目诉讼审理程序和裁判结果分析
（四）PPP 项目诉讼案件争议标的额分析
（五）PPP 项目诉讼当事人诉求及裁决结果分析
二、PPP 项目合作双方纠纷裁判观点梳理
三、PPP 项目法律风险防范建议
一、PPP项目诉讼可视化分析
二、PPP 项目合作双方纠纷裁判观点梳理
当前 PPP 项目合作双方直接引发的纠纷数量不多，根据前述 PPP 项目诉讼情况的可视化分析可知，PPP 项目的合同纠纷最多，其中又以 PPP 项目合同的法律性质、纠纷适用的法律程序、合同的解除效力、损失赔偿和收益分配为主要争议焦点。
通过梳理 PPP 项目合作双方产生的纠纷和早期 BOT 纠纷案件的司法裁判观点，有利于把握 PPP 项目的法律风险点，从而使参与 PPP 项目的各方有效地制定风险防范措施和诉讼策略。
（一）关于 PPP 项目合同的法律性质
PPP 项目合同究竟是民事合同，还是行政协议？司法实践中对于 PPP 项目合同的法律性质认定存在一定分歧，增加了 PPP 项目运行风险的不确定性。
行政机关在法律规定的职权范围内，通过协商一致的方式约定其与行政管理相对人之间的权利义务关系，此种协议被称为行政协议。行政协议一般包括以下要素：
一是协议一方当事人是行政主体；
二是该行政主体行使的是行政职权；
三是协议目的是为了实现社会公共利益或者行政管理目标；
四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。
PPP 协议兼具行政协议和民事合同性质，但涉及公共利益，行政权的作用明显，公法属性亦比较突出，但要准确定性 PPP 协议是否为行政协议，应围绕行政协议的要素进行审查。
（二）关于 PPP 项目合同纠纷适用的诉讼程序
依照《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，如果 PPP 项目合同性质属于民事合同，依法应当作为民事案件受理；如果 PPP 项目合同性质属于行政协议，依法应当通过行政救济程序解决。若诉讼程序的选择策略有误，将面临管辖权异议、移送和驳回起诉的风险。
（三）关于解除 PPP 项目合同的法律效力
实践中，因主张社会资本方的违约行为，符合合同约定的解除条件，政府方向社会资本方发出解除合同通知，而社会资本方往往对此不予认可，双方对于该解除行为的效力产生争议。
（四）关于 PPP 项目的损失赔偿和收益分配
社会资本方一般通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，因政府方未按时足额分配收益、存在违约行为造成实际损失的，社会资本方向政府方主张承担收益分配和损失赔偿责任。
三、 PPP 项目法律风险防范建议
PPP 项目中存在的法律风险对项目的顺利推进造成不同程度的影响，甚至导致个别 PPP 项目终止，给参与 PPP 项目的一方或多方造成重大经济损失。
通过对涉诉案件的梳理分析，有助于参与 PPP 项目的各方针对性地采取法律风险防范措施。
1.政府方在开展 PPP 项目过程中，要严格遵循《中华人民共和国招标投标法》《政府投资条例》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》以及财政部、国家发展改革委有关规范 PPP 项目实施的相关规定，尽量防止因违反相关监管政策要求被清理退库，进而引发纠纷。
2.政府方在选择 PPP 项目的社会资本方时，要评估社会资本方的履约能力与履约诚信，重视社会资本方的资格预审，确实充分地发挥资格预审的筛查作用。制定合理的采购条件，选取合适的中标资本方。
3.社会资本方在拟投资 PPP 项目时，要事先做好项目尽调工作，评估参与 PPP 项目的政府方主体是否符合财政部、国家发展改革委的相关规定，评估政府方的履约能力和履约诚信，防止因为政府方主体不合规造成 PPP 项目合同被认定无效的风险。
4.社会资本方在拟投资 PPP 项目时，要认真研究招标文件，合法合规地完成投标工作，避免提交虚假文件，防止被认定中标无效的法律风险。
5.各方应在 PPP 项目合同中明确各方的权利义务，合理分配风险，尽量完善合同条款，明确约定争议解决机制、付费条件、情事变更情形的适用、项目运营质量评价、项目运作方式、项目交易结构和边界条件、风险分配机制、项目融资条件、资本金的结构设计、注册资本金的安排、缴纳期限安排等资金条件、各方的出资义务以及开工前各前期工作的承担主体和分工责任等内容。
6.各方在项目合同签订完毕后，如一方发现存在重大遗漏的内容，应及时向对方提出，并通过合法合规的程序予以补充或者变更。
7.各方应对 PPP 项目进行合规审查，避免违规风险，建议聘请独立第三方，就项目合规性出具法律意见。同时，建议建立项目履约法律顾问制度，就项目合同实际履行过程中出现的偏差等情况出具法律意见，促进项目合法合规地履行。
8.各方在 PPP 项目合同签订后，严格依约履行合同，防止违约行为的出现。在一方出现违约行为并影响到项目的进度时，守约方应当及时行使 PPP 项目合同约定的相关权利，及时采取相关措施防止损失的扩大，适时发出书面整改或者解除合同的通知。
9.各方在提起诉讼前，应深入分析 PPP 项目合同的主要内容以及争议焦点的主要特征，判断争议诉求内容所属的法律关系范围，相应选择民事或行政诉讼程序，避免因诉讼程序选择不当导致被法院裁定驳回起诉的风险和成本增加的问题。
山西省公共服务与社会资本合作促进会
（PPP促进会）
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