PPP项目中的最低需求量一般指在含有使用者付费的项目中，政府方与社会资本方约定运营过程中的最低需求量，实际需求量不足最低需求量时，政府方按照最低需求量结算或补足，承担最低需求风险。
2019年3月，《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号）发布，规定PPP项目使用者付费低于10%不得入库，意味着含使用者付费的PPP项目将成为主流，使用者付费收入不足风险将成为社会资本研判PPP项目不可忽视的风险；同时，财政部等国家部委也多次要求PPP项目不得出现政府方向社会资本方承诺固定回报、保障最低收益或兜底实际建设运营风险，因此在部分含有使用者付费的PPP项目中，政府方担心涉及固定回报和保底收益问题，坚持运营风险由社会资本承担，拒绝设置最低需求量机制。
鉴于此，本文对PPP项目中的最低需求量机制进行了研究，希望可对日后项目研判提供帮助。
一、最低需求量与固定回报的区别固定回报机制是政府方向社会资本方承诺，无论未来项目建设运营状况如何，均按固定的收益标准进行付费，弱化甚至取消了绩效考核机制，社会资本方获得了无风险或低风险的固定收益，而最低需求量机制触发时，PPP项目可用性付费和运维绩效服务费依然需接受绩效考核，政府方依据考核结果付费，社会资本方想要收回投资成本及预期收益，仍取决于其建设、运营水平，若管控不力，依然可能发生成本超支等实际亏损的风险，不存在固定回报或最低收益。
（一）必要性分析
风险共担需求：PPP项目运营风险大由项目公司/社会资本承担，项目运营收入较大程度上取决于需求量，影响需求量的因素众多，不仅包含社会资本的建设、运营水平，还包含如项目区位、周边经济水平、市政配套设施完善水平等诸多社会资本无法控制的因素，因此需引入最低需求量机制，共同防范风险，确保项目正常实施。
可融性需求：PPP项目的融资标的一般为项目经营的未来收益，依据《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23号）：国有金融企业参与地方建设融资，应审慎评估融资主体的还款能力和还款来源，确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息。PPP项目影响运营收入的因素众多，收入预测难度大，经营性现金流存在不稳定风险，提升项目融资难度和成本，因此需引入最低需求量机制，保护运营收入相对稳定，降低可融性风险。
（二）合理性分析
政策支持：最低需求量机制旨在防范最低需求风险，国家部委有关PPP项目规定明确要求最低需求风险应由政府承担，原因在于，PPP项目风险分配应遵循风险有效控制原则，政府方对项目最低需求风险控制能力要优于社会资本方，因此由政府方承担最低需求风险更为合理。
表1 关于PPP项目最低需求量机制的政策规定
文件名称 | 相关内容 |
《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号） | 注重体制机制创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。 |
《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号） | 原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。 |
《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金〔2015〕21 号） | 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。 |
资料来源：财政部政策文件库
需注意的是，10号文未明确规定“最低需求风险由政府方承担”，但该文件对风险分配原则做了重申，文件未涉及的风险分配机制，仍应遵循在先的文件规定。
案例广泛：最低需求量机制在PPP项目实际操作中得到广泛运用。通过对财政部PPP项目库中国家示范项目调研发现，引入最低需求量机制的PPP案例丰富，涵盖交通运输、水务环保、垃圾治理等多个行业，且部分项目已进入执行阶段，案例展示如下：
表2 部分国家示范PPP项目的最低需求量机制
项目名称/总投 | 相关内容 |
贵州省三穗至施秉高速公路PPP项目/59.1亿元 | 车辆通行费收益风险主要由政府方和项目公司合理共担。当项目运营年度经审计的车辆通行费实际收入达不到预测车辆通行费收入的90%时，省交通厅和黔东南州人民政府分担差额部分。 |
浙江省嘉兴市钱江通道及连接线工程北接线段PPP项目/24.52亿元 | 当经审计的车辆通行费实际收入不足约定车辆通行费收入的80%时，政府方依据绩效考核，在原有可行性缺口补贴基础上，补足实际通行费收入与确定通行费收入的缺口。 |
山东省东营市东营港疏港铁路PPP项目/56.8亿元 | 收益运量=基本运量+补贴运量 运营期内，若项目公司实际运量未达到基本运量，则政府方全额支付补贴运量，但扣减实际运量未达到基本运量部分的净利润；若实际运量等于基本运量，则全额支付补贴运量；若实际运量高于基本运量但未达到收益运量，则对实际运量超过基本运量部分按照50%的运量进行补贴，对于实际运量与收益运量之间的差额部分全部补贴。 |
山西省原平市循环经济示范区污水处理厂PPP项目/1.23亿元 | 运营期内，第一至第三个运营年分别按最大设计规模的80%、85%、90%计算月处理基本水量，第四个运营年开始按最大设计规模100%计算月处理基本水量。在乙方达标处理的前提下，当实际污水处理量不足基本水量时，政府方应就基本水量支付基本污水处理服务费，当实际污水处理量大于基本水量时，据实支付。 |
福建省莆田市仙游县垃圾处理（焚烧发电）厂PPP项目/6.19亿元 | 项目投入运营后，第一、第二个运营年分别按设计最大垃圾处理量的60%、70%计算月基本垃圾处理量，第三年起按80%计算月基本垃圾处理量，若实际入厂垃圾处理量小于月基本垃圾处理量，则垃圾处理服务费=月基本垃圾处理量服务费；若实际垃圾处理量大于基本处理量但小于设计规模，则据实结算，若实际垃圾处理量大于设计规模，超额部分按按原垃圾处理单价的60%结算。 |
资料来源：财政部PPP项目管理库
（一）边界确认的难点
实操过程中，最低需求量机制边界确定较为困难，原因有三：利益出发点不同，边界越高则社会资本方利益越有保障，边界越低则政府方财政财政承担的或有风险越小；目前国家政策法规层面仅有提到最低需求风险，但对最低需求量边界无明确指导意见；实际操作过程中由于项目所处行业、使用者付费比重、政府付费公式等各不相同，大多项目根据自身特点设置最低需求量边界，尚无统一口径。
（二）行业经验
参考国家示范PPP项目的最低需求量机制，部分项目依据可行性研究报告里预测的运营收入和运营成本数据，测算出项目维持正常运营所需的现金流平衡点，以达到此平衡点的最低运营收入或最低使用量作为最低需求量边界。其中，交通运输行业多以项目工可研预测车流量或营业收入的70%-90%作为最低需求量；水务环保行业和垃圾治理行业多结合项目运营进度，以最大设计规模污水处理量或垃圾处理量的60%-100%进行递增调整，确定最低需求量。
需说明的是，水务环保行业和垃圾治理行业最低需求量的测算基数多为项目最大承载量，而非预测需求量，若类比其他行业，将测算基数换算为预计需求量，则运营初始年最低需求量占比相应提高。
（三）初步设想
PPP项目引入最低需求量机制，符合PPP模式政企长期合作、利益共享、风险共担的精神，符合国家相关政策要求，符合国家示范类PPP项目行业规律，可有效控制项目风险，提升项目可融性，推动项目规范、健康实施。
（注：本文关维阳、王倩倩、朱士杰亦有协助，在此鸣谢）
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