PPP案例——重庆市撬动社会资本,助推城市发展

近年来,重庆市不断进行投融资体制机制改革,采取了一系列有效措施激发社会投资活力,有力推动了重庆市城市建设。

2002 年以来,重庆市政府先后成立了八家负责重庆市交通、水务、土地整理等基础设施及社会公用事业投资运营的国有企业,俗称“八大投”。在“八大投”的全力推动下,重庆市修通了 3000多公里高速公路、1000 多公里铁路、1 万公里的高等级公路、170公里地铁轨道,城市道路、桥梁和隧道也得到全面提升。“八大投”模式的本质是政府主导的国有企业作为地方投融资平台进行了投融资模式的创新,具体包括:注入资本金(国债、规费、土地、存量资产、税收返还等)、收储土地、通过土地抵押或发行企业债券融资等。

2012 年以来,随着对地方政府债务的规范和对地方政府投融资平台的清理,重庆市开启了投融资模式的新探索。2014 年 8 月,重庆市出台了《重庆市基础设施 PPP 投融资模式改革总体方案》。2015 年 5 月,又出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》。重庆市政府明确提出了公私合作要遵循的原则是利益共享、风险共担、公共利益最大化、兼顾社会效益和经济效益、保证社会投资者有合理收益。在此基础上,特别提出了吸引社会资本进入的五个边界条件:市场放开、价格调整、公共购买、资源配置或财政补贴、确定合理的收益上下限。成功的历史经验与清晰的政策设计为重庆市吸引社会资本吃了“定心丸”。截至调研时,2014 年 8 月重庆市推出的第一批 1300 亿元 PPP 项目,已有 9 个正式开工建设,业主资金已到位。

为加快经济结构调整和产业升级,充分发挥财政资金的引导和放大效应,重庆市改革了产业发展扶持资金的分配方式,变直接补贴为股权投资,以市场化方式撬动社会资本投资新兴产业。2014 年 5 月,重庆市成立了重庆产业引导股权投资基金有限责任公司。2015 年 5 月,重庆市成立了战略性新兴产业股权投资基金(母基金),由重庆市政府产业引导股权投资基金有限责任公司和市属国有企业共同出资设立,引入社会资本共同参与,基金规模800 亿元。基金采取母子基金结构设立。母基金初始资金规模约255 亿,母基金将按照 1:2 左右的资金配比与社会资本共同设立总额约 550 亿元的战略行业基金、战略集群基金、重大专项基金和其他专项基金等若干子基金。基金交给专业基金管理公司进行市场化运作,主要投向实体经济、新兴产业,实现资源的优化配置。

提到招商引资,大多数人想到的是“零地价”、“三免两补”,重庆却另辟蹊径。2012 年 12 月,重庆市政府对京东方项目采取了定向增发(西南证券承接)的融资模式,使其成功入驻重庆两江新区水土高新园。项目总投资 328 亿元,其中京东方定向增发 100亿股,按市场价 2.1 元一股卖给重庆市,京东方获得股权资金 210亿元。一个月内,210 亿的股权融资和 118 亿的银行融资全部到位。截至 2015 年 7 月,京东方股价涨至 3 块多。政府既招了商,又赚了钱。

过去十几年重庆高速公路飞速发展,靠的是“贷款修路,收费还贷”。今后,重庆各区县还将修建数千公里的高等级公路。按照国家“现有的二级公路全面取消收费,新修公路也不会收费”的要求,只有科学界定合理的政府补贴机制,社会资本才会进入。为此,重庆探索了“影子通行费”模式。“影子通行费”由财政、物价部门核定,物价部门还可通过公开听证适时调整。计费基数包括工程建设投资费用(工程建设费用和征地拆迁费用)及其建设期财务费用、运营期维护及管养费用以及投资收益、依法缴纳的各类规费税金等费用。工程通过公开招投标确定中标人。中标后投标人可以设立特别目的公司,该公司享有该项目的车辆通行特许经营权,招标人经市政府授权批准,代表市政府向特别目的公司支付“影子通行费”。2015 年,重庆市城市建设投资(集团)公司续建成渝高速中梁山隧道扩容工程等市级重点市政项目 16个,总投资 277 亿元,年化综合收益率不超过 8%。

一般而言,成功的土地一级开发往往会形成土地增值。《重庆市 PPP 投融资模式改革实施方案》则明确规定:一级土地开发项目投资人只能获取有限的合理收益,也就是说土地“溢价”要归公。具体做法是:把一级开发土地整治成本(不含融资成本)和投资人收益计入土地招拍挂底价,以整治总成本与收益之和最低为中标条件,通过公开招投标确定投资中标人,中标人按合同约定享受利润回报。例如,2015 年 5 月 27 日,重庆市大渡口钓鱼嘴南部片区土地一级开发整治 PPP 项目招标。项目面积 4110 亩,可出让建设用地 1785 亩,合作期 3-5 年,预计总投资约 72 亿元,需筹集资金 53 亿元。该项目吸引了各金融类企业积极参与,其中两家机同时击中标底,现场竞争一度白热化。最终,民生加银资产管理有限公司以年化固定收益率 8.24%中标。合理的投资回报吸引了投资人,有限的投资回报防止了开发商“跑马圈地”,避免了公共财政的流失,又推动了旧城改造的步伐。

为了实现 2017 年乡镇污水处理设施全覆盖,乡镇污水处理率达到 80%的目标,重庆市需建设 1584 座乡镇污水处理设施。2015 年 6 月,重庆市成立了重庆环保投资有限公司,政府拟授予环投公司从事乡镇污水处理设施建设及运营的特许经营权 30 年,污水处理费重庆政府购买方式。项目需新增投资 61 亿元,拟由中央、市级、区县财政负担 19.5 亿元,环投公司需融资 31.5 亿元。同时,保证项目运营还有三个条件:一是市场垄断,政府承诺不再批准任何个人和企业进入该区域的市场;二是风险锁定,在污水量低于预期需求量时,政府以保底水量进行最低补偿;三是优惠支持,享受所得税“三免三减半”、税率 15%、免缴营业税及增值税等优惠政策,经营期间若税收政策调整,还可启动价格调整机制。

在经济增速放缓,财力不足,传统融资方式受限的形势下,探索多元可持续的投融资方式已成为地方政府面临的巨大挑战。重庆市先行一步的实践显示,地方政府要想用好社会资本,不仅仅是降低门槛、开放市场,还需要认真研究资本市场情况、投资者及居民需求,“算大账、算远账、算细账”。

“要想富,先修路”是人人都懂的道理,可惜穷的地方往往没钱修路,重庆“八大投”之一的“高投”就会“算远账”。收了“不值钱”的区县土地,借助土地抵押融资,使缺钱的区县实现了“以地换路”。路修好了,区县的投资环境得以改善,搞开发、搞产业就容易了,原本“不值钱”的土地自然也增值了;政府要会“算细账”,以年度专项拨款为保障,探索项目收益融资模式。地方常常抱怨,上级转移支付杯水车薪,但重庆市就将这每年下拨一点额度不大的水利项目资金作为向银行贷款的还款保障,创新了项目预期收益融资模式,实现了“以时间换速度”;

政府要鼓励战略性新兴产业的发展,不只是设立专项资金就能解决问题,关键是要建立有效的资金支持机制,使政府资金真正能投资到好产业、好项目。重庆市之所以能借助基金撬动社会资本,助推重庆市战略性新兴产业。很重要的一点就是基金的运作完全采取市场化机制,因为社会资本比政府对市场更灵敏。具体而言,就是基金所投项目交由企业去挑去选。同时,政府的“有担当、敢作为”也不能是领导个人说了算,重庆在基金投资项目的确定上就采取了类似新加坡“整体政府”决策模式,即相关部门代表“一人一票”的投票决策机制。

推动公私资本合作,只推出 PPP 项目库还不够,必须有明确的运营机制。比如高速公路的建设,公共财力不足可以吸引社会资本投入。2005 年,重庆市实施了污水处理价格收费市场化。当时,每吨污水的处理成本是 1.3 元,当时居民缴纳的污水处理费是每吨两毛多,差距较大。后来,污水处理费两年调整一次,政府补贴从最初的 8 毛降到 4 毛,现在几乎不用补,基本实现盈亏平衡。政府是市场的守夜人,要兼顾公平、公正,确定一个合理的定价机制,既不能让企业赚暴利,也要让企业有一个合理的、稳定的利润空间。

大力推动城市棚户区改造和经济适用房建设,对土地进行一级开发,需要借助社会资本的力量。大多数城市以往的土地一级开发都被房地产商攫取了高额的利润。重庆的经验说明,只要科学评估开发成本,就能在公私之间合理配置资源,锁定投资人风险及收益,这样政府就可以获得更多土地溢价,财力会更强。