PPP项目识别阶段的文件准备流程

《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》财金〔2014〕113号

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》　财金〔2015〕21号 

《PPP物有所值评价指引（试行）》财金[2015]167号

这三份文件是财政部发布的规范性文件，明确了在项目识别阶段的工作程序和文件准备流程，是地方政府在操作PPP项目时应当遵照执行的政府文件。

对于新建、改建项目应准备下列文件

1）《项目可行性研究报告》

负责准备文件的部门：

项目发起方。项目由政府发起情况下，通常由行业主管部门负责准备可行性研究报告。

编写方：

行业主管部门可以委托第三方专业机构编写《项目可行性研究报告》。

2）《项目产出说明》

产出说明的定义：

是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。

负责准备文件的部门：

项目发起方。项目由政府发起情况下，通常由行业主管部门负责准备可行性研究报告。

编写方：

行业主管部门可以委托第三方专业机构编写《项目可行性研究报告》。

3）《初步实施方案》

初步实施方案的主要内容：

一、项目概况。 二、可行性分析 三、初步实施安排  四、财务测算

负责准备文件的部门：

项目发起方。项目由政府发起情况下，通常由行业主管部门负责准备可行性研究报告。

编写方：

行业主管部门可以委托第三方专业机构编写《项目可行性研究报告》。

4）《物有所值评价报告》

物有所值定义：

物有所值（Value for Money， VfM）评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。

负责准备文件的部门：

财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门负责完成报告的编写工作。

专业人员参与：

报告中应该有专家组意见。

5）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证报告》

政府财政承受能力论证定义：

财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。 

负责准备文件的部门： 

财政部门（或PPP中心）应当会同行业主管部门，共同开展PPP项目财政承受能力论证工作。

专业人员参与：

必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。

1）三个文件的提交：

行业主管部门以《项目可行性研究报告》和《项目产出说明》中的数据为基础，编写《初步实施方案》，完成后，行业主管部门将《项目可行性研究报告》、《项目产出说明》和《初步实施方案》提交给财政部门，由财政部门会同行业主管部门依据上述三个文件，进行物有所值评价以及政府财政承受能力论证。

2）物有所值评价在前

物有所值评价为前置程序，财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，依据《项目可行性研究报告》、《项目产出说明》和《项目（初步）实施方案》，进行PPP项目的物有所值评价工作，如果未能通过物有所值，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。且没有必要进行“政府财政承能力论证”工作。

3）政府财政承受能力论证

项目通过了物有所值评价后，财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，依据《项目可行性研究报告》、《项目产出说明》和《项目（初步）实施方案》，对PPP项目进行政府财政承受能力论证工作。如果未能通过，可在调整实施方案后重新论证，仍未通过的不宜采用PPP模式。

在财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》财金〔2014〕113号中，“物有所值评价”和“政府财政承受能力论证”（下面简称“两个论证”）出现在两处，即113号文件规定上述的“两个论证”属于项目识别期的工作，则应该对项目的“初步实施方案”进行两个论证；但在项目准备期结束后，即项目实施机构编制完成“项目实施方案”后，113号文件再次规定了此处的“实施方案”仍需要“两个论证”，不免使人理解为“两个论证”需要进行两次。但根据项目的实际操作情况来看，进行两轮的“两个论证”毫无必要，只需进行一轮”两个论证“即可。可选途径有：（一）在项目准备阶段，对项目的”初步实施方案“进行两个论证，如果通过，则成立项目实施机构，根据通过的初步实施方案，细化编制正式的《项目实施方案》，通过审核后备案。此方案最为合理。（二）将“两个论证”的工作放置在项目准备阶段，待项目实施机构将《项目实施方案》编制完成之后，对该方案进行“两个论证”。