【热点关注】贵州:PPP之都养成记


来自:PPP百人论坛     发表于:2016-07-29 22:30:00     浏览:558次

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日前,财政部建立的全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台公布了2016年第二季度季报,其中一大亮点不容忽视——贵州省推广PPP模式的力度无人能及,无论是从总数量还是投资额上看,贵州的PPP项目都独占鳌头,遥遥领先,贵州成为当之无愧的PPP之都。

一、贵州PPP发展概况

 在新一轮的PPP热潮中,作为西部大开发的重要节点城市,贵州及时抓住这一契机,不遗余力地推广PPP模式。

(一)项目总量全国最多,无人能及

截止6月末,贵州省入库项目多达1665个(同期全国9285个),总投资额1.37万亿(同期全国10.6万亿),分别占全国的17.93%和12.90%,成为全国PPP项目最多的省份,没有之一。由此可见,贵州省推广PPP模式的决心和力度,无人能及。

(二)项目行业分布不均,较为集中

(三)大部分处于识别阶段,占比超过90%

入库项目中有1499个项目仍处于识别阶段,超过九成项目仅为PPP备选项目,一是规划实施时间分布在未来若干年;二是尚未完成物有所值和财政承受能力论证,只表明地方政府部门有意愿采用PPP模式,但还要经过严格论证把关,才能成为真正的PPP项目。

(四)示范项目占比较高,位列全国中上水平

在财政部公布示范项目中,贵州省共有11个项目入选,其中第一批1个,第二批10个,占比4.72%。从总量上看,与吉林、安徽共同位列全国第七,处于中等偏上水平,表明贵州市的PPP项目质量,具有一定的示范效应。

 

二、贵州PPP落地情况

在基数巨大的前提下,贵州省的PPP项目进展有序,稳步推进,已有38个项目进入执行阶段。

(一)项目落地率为22.89%,与全国水平相当

贵州省现有108个仍在准备,20个项目正在采购,38个项目进入执行阶段,尚未项目移交,按照财政部项目落地率等于执行和移交项目数之和与准备、采购、执行、移交四个阶段项目数总和比重的算法可以得到贵州省项目落地率为22.89%,与全国23.8%的水平相当。

(二)落地项目多为PPP+大交通,独占鳌头

已落地的38个项目中,有27个交通运输类项目,6个为市政工程,教育、旅游、生态建设和环境保护、水利建设、医疗卫生各1个,交通运输类独占鳌头。贵州省创新投融资机制,借助PPP模式,引入社会资本,助推交通运输事业发展,已探索和发展成“贵州模式”,成为全国范本。

(三)示范项目近半数落地,示范效应初显

贵州省11个示范项目中有5个项目进入执行阶段,4个项目正在采购,2个项目仍在准备,示范项目落地率为45.45%,是入库项目落地率的2倍之多,尤其是南明河水环境综合整治二期项目、六盘水市地下综合管廊试点城市PPP项目等在全国均有一定的影响力,示范效应得以显现。

(四)政府付费项目较少,缓解财政压力

从回报机制上看,38个已落地的PPP项目中有25个采用可行性缺口补助模式,9个是使用者付费,剩余4个由政府付费。政府付费项目占比较低,可有效缓解财政压力。在项目运营过程中,由使用者付费或使用者承担部分支出、政府弥补缺口,可减轻政府债务负担。

三、从示范项目看贵州PPP落地模式

为了更好地了解贵州PPP模式的运作方式,下面我们将基于已落地的示范项目的相关信息予以分析。

(一)从整体合作模式来看,BOT最为普遍

在5个已落地的示范项目中,有4个是采用BOT(Build-Operate-Transfer,建设-经营-移交),还是1个是ROT(Rebuild-Operate-Transfer,重构-运营-移交),社会资本参与项目融资、建设、运营与管理。

(二)从项目公司结构看,政府出资不等

为了便于项目运作实施,这5个示范项目均成立项目公司,但是从项目公司的结构上看,存在一定的差异:有的是由有实力的社会资本全额出资,如南明河水环境综合整治二期项目和贵阳市高雁、比例坝生活垃圾填埋场技改升级项目均是由中标的社会资本组成的联合体直接出资。有的是由政府和社会资本共同出资组建,股权比例相差较大,乌当区柏枝田水库项目由贵州省水利投资(集团)有限责任公司代表省政府出资60%,贵阳新天经济开发投资公司代表乌当区政府出资5%,中标社会投资人苏交科集团股份有限公司出资35%;桐梓县13个污水处理项目PPP特许经营项目桐梓县城管局出资2000万元,持股比例44.44%,社会资本北京桑德环境工程有限公司出资2500万元,持股比例55.56%;六盘水市地下综合管廊试点城市PPP项目中六盘水市保障性住房开发投资有限责任公司代表政府方以前期已投入资金及部分货币资金出资,共计2亿元,占股20%,社会资本方中国建筑股份有限公司增资8亿元,占股80%。

(三)从政府出资代表看,平台公司和国企为主力

从代表政府出资的企业性质来看,一般分为两类:一是地方平台公司,如六盘水市地下综合管廊试点城市PPP项目中代表政府出资的六盘水市保障性住房开发投资有限责任公司;二是与项目相关的国有企业,如乌当区柏枝田水库项目中代表省政府出资60%的贵州省水利投资(集团)有限责任公司便是在贵州省黔中水利枢纽工程建设管理局基础上组建的大型国有独资企业。

(四)从社会资本性质看,工程承包商参与热情高

从参与贵州PPP的社会资本看,多为工程承包商及组建的联合体,如中国水环境(央企)、中国建筑(国企上市公司)、苏交科(上市公司)、桑德环境(上市公司)、北京环卫(国企)和创冠环保(国有控股上市公司)实力雄厚,承担项目的设计、建设、运营等事宜,保障项目质量、进度和安全,规避建设风险。

(五)从项目融资方式看,多为银行信贷

纵观贵州省PPP项目的融资方式,不难发现,虽以传统的银行信贷为主,但还是存在一些创新和突破,如南明河水环境综合整治二期项目开启“境内+境外、投行+商行”的先河,首先,由中信银行进行项目授信,额度高达14亿元;然后,中信银行将部分授信额度以融资性保函形式出具给国家开发银行,由国家开发银行香港分行对项目实施境外融资,通过提供全面的金融服务,降低银行审批难度,节省审批时间,同时也节约融资成本。

(六)从社会资本回报机制来看,形式较为多样

贵州PPP项目的社会资本回报机制主要三类:一是固定收益的债权类,社会资本的收益相对稳定,事先已确定,如桐梓县13个污水处理项目PPP特许经营项目污水处理服务费单价按照项目投资内部收益率8%计算确定;二是股权类,社会资本参与项目建设、运营,根据项目的运营成效进行分红,如六盘水市地下综合管廊试点城市PPP项目通过向入廊企业收取廊位租赁费、廊物业理费以及获得政府可行性缺口补贴等方式取得收入,事先并未进行明确规定;三是股+债模式,南明河水环境综合整治二期项目中信银行通过“投行+商行”模式既可获得投资项目的股权收益,又能得到银行信贷的利息收入。

(七)从退出机制来看,期末移交和回购并存

待项目合作期满,社会资本的退出方式大致可分为两类:一是无偿移交,如南明河水环境综合整治二期项目属于特许经营类,在30年特许经营期结束后,项目公司将该项目无偿移交至政府指定机构;二是由政府回购,如乌当区柏枝田水库项目,在运营期的最后五年政府每年受让中标社会投资人持有的SPV股权的20%。

案例一 :南明河水环境综合整治二期项目

项目概况

以进一步提升水质、资源化利用、河道生态环境修复、高标准出水作为河道补水用途的污水处理厂建设为核心,施工内容包括新建孟关污水处理厂、牛郎关污水处理厂、三桥污水处理厂、金百污水处理厂、金阳二期污水处理厂及配套管网建设。

所属行业

生态建设和环境保护 

项目投资

27.2723亿

项目期限

30年

运作模式

BOT

回报机制

政府付费

SPV结构

中信银行和中国水环境集团(原中信水务)组成的联合体共同出资成立项目公司

融资模式

首先,由中信银行进行项目授信,额度高达14亿元;然后,中信银行将部分授信额度以融资性保函形式出具给国家开发银行,由国家开发银行香港分行对项目实施境外融资。通过“境内+境外、投行+商行”模式提供全面的金融服务降低银行审批难度,节省了审批时间,同时也节约了融资成本。

投资收益

暂未公布

退出机制

特许经营期结束后,无偿移交。


案例二 :六盘水市地下综合管廊试点城市PPP项目

项目概况

项目主要包括老城区的人民路、荷泉南路、红桥路、水西南路、钟山路(西段和东段)、西山路、凉都大道、官厅路、龙井路、凤凰大道和大河经济开发区的育德路、天湖路、天湖西路等14条路的地下综合管廊建设项目,共39.69公里。

所属行业

市政工程

项目投资

29.9390亿

项目期限

30年

运作模式

BOT

回报机制

可行性缺口补助

SPV结构

六盘水市政府授权六盘水市保障性住房开发投资有限责任公司(以下简称“住投”)代表政府方出资与社会资本方中国建筑股份有限公司共同成立项目公司。

社会资本与住投签订股东协议,向增资8亿元,占股80%;住投以前期已投入资金及部分货币资金出资,共计2亿元,占股20%。

融资模式

融资约11.24亿元(估算总投资约为 29.94 亿元,中央财政专项补助资金 9 亿元,其中8.7 亿元用于补贴资金;地方政府配套资金 2 亿元作为资本金注入;引入社会资金 19.24 亿元,其中现金出资8亿元作为资本金注入)。组建后,后期融资约11.24亿元,由按市场化原则自行筹措,后续融资工作由中标社会资本方全权承担。若后续融资出现困难,由社会资本方优先提用现有可用授信额度,对项目提供动性支持。

投资收益

暂未公布,通过向入廊企业收取廊位租赁费、廊物业理费以及获得政府可行性缺口补贴等方式取得收入,以补偿经营成本、还本付息(若有)、回收投资、应缴税金并获取合理投资回报。

退出机制

特许经营期结束后,无偿移交。

案例三 :乌当区柏枝田水库项目

项目概况

该工程为小型水库,工程等别为Ⅳ等,主要建筑物级别为4级,次要建筑物级别为5级,坝址以上集水面积5.63平方千米,水库正常蓄水位1265.5米,死水位1255米,总库容为124万立方米。设计红线范围内建设C10砼砌毛石重力坝,无闸控制开敞式溢洪道,消力池及取水建筑物、渠系建筑物泵站等。

所属行业

水利建设

项目投资

1.0870亿

项目期限

10年

运作模式

BOT

回报机制

可行性缺口补助

SPV结构

由贵州省水利投资(集团)有限责任公司代表省政府出资60%,贵阳新天经济开发投资公司代表乌当区政府出资5%,中标社会投资人苏交科集团股份有限公司出资35%,组建项目公司承担该项目的建设管理与运营工作。

融资模式

以自有资金出资

投资收益

政府购买原水费及可行性缺口补贴方式取得回报。其中政府购买原水期限为水库运营期起8年。可行性缺口补贴为9年,政府购买原水费及可行性缺口补贴均按季度支付。

退出机制

退出机制采用政府受让中标社会投资者持有SPV公司股权的方式,在运营期的最后五年政府每年受让中标社会投资人持有的SPV股权的20%,股权价值以中标社会投资人在组建SPV公司时支付的金额为准,回购期间政府可行性缺口补贴金额及支付方式不变。


案例四 :桐梓县13个污水处理项目PPP特许经营项目

项目概况

为保护及治理赤水河流域水环境以及长江上游的水环境,加快桐梓县城镇基础设施建设,提高污水处理公共服务质量,桐梓县人民政府通过PPP模式采用公开竞争性谈判程序引进社会资本对桐梓县城已建污水厂(二期)以及新建12个乡镇污水处理厂日处理污水2.62万吨,进行投资、建设、运营。

所属行业

市政工程

项目投资

1.0377亿

项目期限

30年

运作模式

BOT

回报机制

可行性缺口补助

SPV结构

桐梓县城管局和北京桑德环境工程有限公司共同出资成立项目公司,其中政府(甲方)出资2000万元,持股比例44.44%;北京桑德环境工程有限公司(乙方)出资2500万元,持股比例55.56%。

融资模式

社会资本桑德环境与桐梓县政府分别出资2500万元和2000万元,桐梓县政府虽有出资,但不参与项目公司分红,其出资主要用于平抑水价。

投资收益

本项目污水处理服务费单价按照项目投资内部收益率8%计算确定

退出机制

特许经营期结束后,无偿移交。


案例五 :贵阳市高雁、比例坝生活垃圾填埋场技改升级项目

项目概况

项目规模为日处理城市生活垃圾3000吨,其中高雁填埋场2200吨/日,比例坝填埋场800吨/日,特许经营期限30年,高雁和比例坝生活垃圾填埋场技改升级项目。

所属行业

市政工程

项目投资

10.7126亿

项目期限

30年

运作模式

ROT

回报机制

政府付费

SPV结构

北京环卫集团和创冠环保(中国)有限公司组成的联合体作为社会资本,全额出资设立贵阳京环环保有限公司作为项目公司。

融资模式

社会资本方自筹资金占30%,通过金融机构融资70%。

投资收益

暂未公布

退出机制

特许经营期结束后,无偿移交。

四、贵州为何会成为PPP之都?

从总量上看,贵州省共有1665个PPP项目入库,傲居榜首;从质量上看,贵州省PPP项目运作时有创新,具有一定的示范效应。因此,综合PPP推进的数量和质量,贵州已成为当之无愧的PPP之都。下面我们将看看贵州是如何成长为中国PPP之都的。

(一)地方需求剧增,PPP成为稳增长的重要抓手

1.经济增速放缓,稳增长压力犹存

贵州省的总体经济发展特征是“总量小、人均水平低”,但是在经济下行的压力下,贵州省主动出击,积极扩大投资稳增长,并取得了一定的成效,2015年,贵州地区生产总值突破1万亿元、达到1.05万亿元,增长率为10.7%,增速连续五年居全国前3位,但是近年来,贵州省的经济增速有所放缓,稳增长压力犹存,基础设施建设成为理想的投资标的。

2.城镇化进程加快,公共服务需求上升

从近5年的城镇化情况可以看出,贵州省的城镇化水平总体较为低下,但随着经济水平的不断提高,城镇化进程加快,城镇人口数和占比稳步增长,居民的公共服务需求亦随之增加,由此产生了巨大的缺口待补。

3.43号文出台,PPP成为重要的融资手段

考虑到贵州省的经济状况,虽然地方公共财政收入持续增长,但仍难以满足地方投资需求。尤其是43号文的出台,地方债务管理愈发严格,融资渠道受限,使得其中的缺口逐步扩大,必须开拓新的融资渠道,在这样的背景下,PPP模式应运而生。

 

(二)地方政府认识全面,积极推广PPP模式

对于PPP模式,贵州省全面学习,积极推广:1.领导全力支持,贵州省委副书记、省长、省政府党组书记孙志刚在2010年12月至2013年3月,任国家发展和改革委员会副主任,对PPP模式有一定的认识且大力支持,近期,在全省供给侧结构性改革推进大会上孙志刚省长表示“着力扩大有效投资。坚持供给侧结构性改革项目化落实,尽快启动实施一批“十三五”重大工程项目,加强基础设施、产业和民生领域投资,大力推广PPP模式,激发民间投资活力。”2.成立专门组织,研究PPP模式,2014年12月成立贵州省政府性债务管理工作领导小组,由省财政厅负责研究推进政府与社会资本合作(PPP)模式,化解存量债务。3.多次举办PPP推介会,推选省级示范项目,形成影响力,2015年4月10日,贵州省政府和社会资本合作暨金政企融资项目推介会在贵阳举行,现场成功签署12个合作项目,融资金额527.97亿元。2015年10月,在国家PPP推介会上贵州省成功进行项目推介,公开推介57个优质PPP项目,总投资777.2亿元,涵盖水利、交通、市政、公共服务设施及其它共5大类15个投资领域。

(三)配套政策相继出台,PPP推进有据可依

为更好地指导PPP项目的运作实施,贵州省政府办公厅早在2015年6月便出台了《出台关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见》,推出6项政策措施支持PPP模式发展:1.对项目收入不能覆盖成本和合理收益、但社会效益较好的PPP项目,地方财政可通过政府付费等方式给予适当补贴;2.将银行支持PPP项目的融资增量作为计算国库现金存款的重要因素;3.建立省级PPP引导基金,支持省级部门和地方政府与金融机构等社会资本共同设立基金,对列入国家和省级示范的项目,加大财政奖励和补助力度;4.实行多样化的土地供应,保障项目建设用地;5.下放和放开一批PPP适用范围的政府定价项目,加快推进资源性产品价格和环保收费改革,完善市政基础设施等公用事业产品和服务价格的形成、调整和补偿机制;6.加强政金企合作,金融机构可在允许范围内,给予项目差异化信贷政策,开展金融创新类业务。

对PPP项目操作过程中回报机制、融资方式和土地供应、项目奖补等方面予以明确,此外,《意见》从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行到项目移交和退出,对PPP项目管理进行具体说明,让项目操作全流程有据可依,避免争议的产生。

(四)成立多只PPP基金,真金白银刺激PPP发展

为了破解PPP项目的融资难题,提高项目融资的可获得性,节省项目融资成本,贵州省先后成立多只PPP基金,真金白银助力PPP项目落地。

目前,贵州省已成立三只PPP基金:1.由贵州公共和社会资本合作产业投资基金管理有限公司发起设立的贵州公共和社会资本合作(PPP)产业投资基金,总规模为20亿元,有限合伙基金,首期计划募集4亿元,已成功募集5.1亿元,超募1.1亿元,投资定位主要为贵州省基础设施领域的政府与社会资本合作项目,包括环保、节能、交通、市政、水务、水利、智慧城市等行业,目前,该基金已成功对接贵阳市观山湖区小湾河环境综合治理PPP项目,预计各年运维成本利润率为8%,投资内部收益率为6.47%。2.贵州金砖PPP省级母基金(贵州省金砖城市一号基金),规模为200亿元,主要用于认购出资各地(州)市(区)县级政府文化、农业、旅游、水利等领域的PPP产业投资基金或PPP项目投资基金。3.铜仁市政府与社会资本(PPP)项目财政支持基金,由农行贵州分行携手金砖城市先导基金管理公司共同打造,首期规模18亿元,期限3+3年,首笔资金5亿元正式落地贵州铜仁,选择介入优质重点PPP项目。

鉴于基金和PPP模式具有天然的契合性,对金融机构而言,PPP基金可作为金融机构参与PPP项目的重要抓手,参与PPP项目,共享PPP盛宴。对政府而言,PPP基金可发挥资本的杠杆效应,缓解项目资金难题,助力项目落地。

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