王守清、王盈盈、吕宸葳. 2018年度中国PPP发展回顾与展望，中国PPP年度发展报告(2019)，第1-17页，社会科学文献出版社，2019年9月

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2018年度中国PPP发展回顾与展望

王守清、王盈盈、吕宸葳[1]

摘要：本文对2018年我国PPP发展的重要方面进行回顾，包括PPP立法进程、规范管理进展、投融资实践情况等，并展望我国PPP的未来发展，包括PPP政府监管、争议事项、合同条款、咨询行情、能力建设等，以期对我国PPP的规范应用起到积极的促进作用。

关键字：政府和社会资本合作(PPP)、立法、监管、投融资、合同、能力建设

Abstract: Thisarticle reviews various important aspects of the implementation of Public-PrivatePartnerships (PPPs) in China in 2018 including PPP legislation progress, regulatingmanagement progress, investment and financing practice etc. It also foreseesthe PPP development in near future in China, regarding government supervision,controversial issues, contract term, consulting market, capacity building andso forth. It is hoped that these will facilitate better application of PPPs inChina.

Key words: PPP, legislation, supervision, investment, finance,contract, capacity building.

一、引言

PPP模式作为一种创新机制，如果应用得当，可以提升公共产品和服务的供给效率，实现物有所值。2014年以来，中央政府大力推广PPP，打破基础设施和公用事业垄断，以促进管理体制、财政体制和投融资体制改革，充分释放“放管服”红利，优化市场资源配置，让市场机制发挥决定性作用[1]。此后中国PPP事业发展迅猛，涉及领域广泛、项目数量庞大、投资金额巨大，这既有利于我国在短时间内迅速积累PPP经验，也刺激了PPP政策完善和制度建设的紧迫需求。本文对2018年我国PPP的重要发展进行回顾，并展望我国PPP的未来发展，以期对我国PPP的规范应用起到积极的促进作用。

二、2018年回顾

截至2018年12月末，财政部PPP综合信息平台项目管理库项目累计8654个、投资额累计13.2万亿元[2]。2018年入库项目增速趋缓，可见国家和地方对PPP项目的规范管理更加严苛，PPP实践行为更加理性，这一现象与以下几件重要事项有密切的关系。

（一）PPP立法之路漫漫

然而截至目前，PPP条例仍未出台，其实即便出台了，我们对其解决核心问题的期望也不能过高，毕竟PPP涉及很多既有法律，而条例的级别相对更低，有些矛盾冲突无法靠一本条例在短期内化解，而是更有赖于法律体系和行政制度的长期优化和改革。因此，PPP立法需要借助实践和试验，进行不断地迭代和自我完善。

更具体地，近年来在实践PPP的过程中出现的很多问题都是跨领域跨专业的，如土地一二级联动、产权归属、投资主体、合同属性、法律救济、争议解决、税收优惠、会计准则、项目融资等，都亟待各领域在更专业的层面集中探讨和解决。以智慧城市和海绵城市等领域的PPP应用为例，这类项目的产出要求较难明确、边界划分不易清晰、回报机制难以稳定、技术更新周期较短，这些问题目前很难通过签署一份有效期长达十年甚至二十年的合同来解决，项目执行期间，政府和社会资本两方的争议仍不可避免。通过分析我们发现，这些问题的产生，首先还是政府相关部门职能不清晰、流程不协调等所导致，因此，关键部委的责任权力划分、跨部委的协调机制、实施流程等政府层面的管理问题，亟待在PPP条例中优先解决。

（二）PPP规范管理趋严

2018年的PPP在规范管理、化解政府债务风险方面有了显著成果。党的十九大提出要坚决打好防范化解重大风险攻坚战[5]。2017年全国金融工作会议之后，财政部按照党中央、国务院的精神指引，为促进经济金融良性循环和健康发展，开始全面整顿PPP市场。财政部下发一系列的文件，建立了中央、省、市、县四级PPP项目财政支出责任体系，并通过计算机技术建立实时动态监测系统和风险预测机制，把PPP财政支出责任依法依规纳入预算管理，督促硬化政府履约能力，夯实政府责任[6]。

一年下来，财政部整改态度鲜明，执行效果显著。发展改革委也积极务实，密集奔赴多地开展调研[8]。然而，政府管理层仍未形成有效合力，又恰逢部委机构与职能调整，土地、财金等PPP密切相关的宽松政策前景仍不明朗。⁶

（三）PPP投融资探索深水区

一方面，由于过去4年关于投资者的投融资没有明确和严格的要求，对项目资本金和贷款的资金来源也没有太多的限制，使得很多PPP项目存在融资不规范、资金来源不合规的问题，以至于有些人把PPP模式简单理解为政府的融资手段。另一方面，有些人动机不纯，希冀通过PPP投机挣快钱，如有的地方政府只想上项目而不考虑PPP的适用性和财政承受能力，有些社会资本只想短期获利后就退出，并不想也不擅长于长期运营，还有部分金融机构只想躺着挣钱也不愿分担项目风险，使得很多PPP项目的方案过于简单，虽然短期内落了地，却在初期实践中就暴露出各种风险和各类问题，导致项目基本无法善终。[9]

上述问题，表面上是投融资问题，实际上暴露出了中央政策与地方实践脱节的系统矛盾，这不是PPP领域仅有的矛盾，而是我国行政体制长期存在的一个症结。而且，中央企业（含大型金融机构）和地方国企的利益诉求不一，以及国有经济和非公有制经济之间的矛盾，由此产生的风险分配不合理、政府变相兜底、投资者重建设轻运营、明股实债、社会资本融资杠杆倍数过高等问题，都长期是我国投融资体制改革、经济建设中需要从根本上考虑和解决的问题，只有系统地解决了上述问题，才能促进我国投融资体制的整体改革和完善。⁸

（四）PPP发展环境趋稳

PPP发展环境是指伴随PPP项目全生命周期（包括从设计、建设、运营、移交等各个环节）发展的各种条件和因素的综合，包括影响PPP项目的社会因素、经济因素、政治因素和法律因素等方面，也是一个国家或地区综合竞争力的重要体现³。这些因素能综合地反映一个国家或地区是否适合、从多大程度上适合以PPP模式进行基础设施和公共服务的投资、建设和运营，能够为政府及社会资本方进行PPP模式决策提供参考，同时为各地政府完善PPP发展环境提供指引。目前，“2018年中国城市PPP发展环境指数”已编制完成，与2017年发展环境相比，我国各大城市的PPP发展环境整体趋稳，说明地方政府实践PPP的意识和能力已有一定的基础，研究的部分结果如表2-1、表2-2所示。

表2-1     2018年PPP发展环境AAA城市

表2-1展示的是AAA城市，其中，宁波市从2017年的AA上升到2018年的AAA，其余四个城市都维持在AAA里。不过，AAA城市的特点是，发展需求维度评级相对较弱，普遍在B、BB；而剩余三个维度相对都在AA、AAA。

北京市是政府能力、财政保障、营商环境三个维度相对靠前的城市，说明北京市的PPP发展环境非常好，然而，北京市的短板正是其发展需求较弱。2018年，北京市PPP项目数量相对往年新增较少，而且发展需求与2017年相似且仍然较弱。

杭州市的营商环境评级同北京一样也属靠前，其余三个维度中政府能力、财政保障维度的评级都为高，也说明杭州市有很好的PPP发展环境，但同样，杭州市也具有发展需求很弱的短板，在一定程度上限制了PPP在该市的发展。

宁波市的政府能力、财政保障、营商环境三个维度评级都高。宁波市的PPP发展环境中三个维度表现均衡，但发展需求低，在一定程度上限制了PPP在该市的发展。

青岛市的财政保障和营商环境两个维度评级高，且政府能力的评级靠前，是五个AAA城市中唯一一个政府能力评级与北京一致的城市。这说明青岛市的PPP发展环境很好，且在政府能力方面更具优势。但青岛市的发展需求评级低，这一短板也在五个城市中也更为突出。

深圳市的财政保障和营商环境评级同北京一致都很靠前，政府能力评级也高，说明该市的PPP发展环境相对较好，但发展需求也较低。

表2-2     2018年PPP发展环境AA城市

表2-2展示的是AA城市，这些城市的PPP发展环境特点是，在政府能力、财政保障、营商环境这三个维度，都没有很靠前的评级，不具备明显优势；或其中某一维度评级很低，虽然其他维度的评级良好但短板明显。但在发展需求这一维度的评级中，部分城市呈现出较高的发展需求，在一定程度上拉动PPP发展。

长沙市的政府能力和营商环境两个维度评级高，财政保障也评级较高，但发展需求低的现状在一定程度上限制了PPP在该市的发展。

郴州市的政府能力和财政保障两个维度的评级为高和较高，营商环境评级较低。但是，郴州市的发展需求高，相对其他城市评级靠前，发展需求的优势在一定程度上弥补了营商环境的不足，对PPP发展有促进作用。

成都市的政府能力、财政保障和营商环境三个维度都为高，与AAA城市中的宁波市相似，有较好的PPP发展环境，但发展需求也同样较低，在一定程度上限制了PPP在该市的发展。

赣州市的政府能力的评级很高，财政保障的评级也较高，但营商环境的评级低，在一定程度上限制了PPP在该城市的发展。但该市的发展需求维度评级高，并且在在列城市中属于领先地位，具有明显的发展需求优势，从这一方面看，赣州市也具有良好好的PPP发展环境。

广州市政府能力和财政保障维度评级高，并且营商环境评级很高，有很好的PPP发展环境，但发展需求低，在一定程度上限制了PPP在该市的发展。

拉萨市的政府能力低，营商环境较低，但财政保障和发展需求两个维度评级高，并且发展需求高的优势相较其他城市尤为明显，为该市营造了较好的PPP发展环境。

襄阳市与拉萨市相似，在发展需求维度评级靠前，相对其他城市优势明显。并且襄阳市的政府能力评级高，财政保障和营商环境也评级较高，所以该市具有较好的PPP发展环境。

玉溪市与拉萨、襄阳二市相似，在发展需求维度评级靠前，相对其他城市优势明显。并且玉溪市的政府能力和财政保障的评级均为高，从这三个维度看该市具有较好的PPP发展环境。但营商环境维度的评级较低，在一定程度上限制了PPP在该市的发展。

镇江市的财政保障维度评级较高，营商环境也较好，有较好的PPP发展环境，但该市发展需求较低，并且政府能力评级较低，这一维度的短板较为明显，限制了PPP在该市的发展。

郑州市与镇江市相似，在政府能力和发展需求两个维度的评级较低，相对其他城市表现出较为明显的短板，但在财政保障和营商环境两个维度评级较高，为PPP在该市的发展创造了较好的发展环境。

舟山市同样具有财政保障和营商环境较好、但政府能力和发展需求有短板的特点。这四个维度的不均衡体现出PPP在该市的发展具有潜力，但一定程度上又受政府能力和需求的限制。

三、2019年展望

（一）PPP绩效监管工作严阵以待

2019年，随着大量PPP基础设施项目和基本公共服务项目的逐步进入运营期，真正考验政企合作效果的时候也即将来临。地方政府需要按效支付费用或补贴，就得逐步细化绩效考核指标并加强监管，如此一来，过去低价抢项目的中标企业可能就得面临考验。⁶在这一时期，社会资本提高PPP项目的运营能力，政府重视和加强PPP的有效监管，才有可能确保项目成功。

（二）PPP争议解决事项趋多

此外，随着项目阶段的深化及宏观环境的变化，地方政府和社会资本关于PPP项目的各种争议会在2019年逐渐增多，能否迅速有效地解决争议将直接影响到项目的可持续性。争议解决一方面靠事前预防，重点是加强财政风险控制，避免因地方政府谋求眼前利益和短期政绩，未经严格测算和审核即承诺过高的财政补贴，因此导致过大的财政支出压力所带来的政府债务风险和相应的社会资本方的投资风险。另一方面要靠中央立法、顶层指导，即通过立法给出框架，然后再通过陆续出台具体的配套政策，给出法律框架下的更具针对性的解决方案。

目前，对于PPP项目合同的法律性质及合同争议的解决方式，尤其是能否采用仲裁，一直存在争议[10]。关于PPP合同的性质，业界主要有两种观点，一种认为其属于行政合同，其争议可通过行政复议、行政诉讼等途径解决；另一种则认为其属于民事合同，可以通过调解、民事诉讼或仲裁方式解决。法律上对于PPP模式中的政府和社会资本是民事关系还是行政关系尚未有统一定论。虽然国务院、发展改革委、财政部一致明确了政府与社会资本之间是平等主体间的合作关系，即PPP模式下合作双方的关系属于民事关系，但《行政诉讼法》却规定政府特许经营协议属于行政协议，而特许经营协议又是PPP协议的主要形式，这两种不同的界定对PPP模式的健康发展产生了阻碍。最高法院认为PPP协议的属性应根据内容确定，其中涉及行政规划、许可、处罚、管理、监督等行政职能的争议，属于行政法律关系，典型的是特许经营协议内容本身的争议；而内容上设定民事权利义务、有关协议的履行、变更、接触等行为的，属于民事争议。[11]

落到实践层面，PPP合同既有行政属性又有民事属性的现状，导致围绕PPP合同的争议解决还有很多工作要做。首先，政府在项目上的监管和合作的双重角色，需要司法系统运用立法技术，基于不同情境做出明确且适当的划分，从而确保在政府和社会资本平等的前提下来设计争议解决机制。其次，在合同层面，需要建立或明确PPP合同管理机制或机构，履行相应职责以规避和解决重大的合同争议，包括界定各方责任和建立沟通机制；监控合同风险，督促各方有效履行合同职责，建立及时和健全的报告机制等；处理合同变更，包括合同调整、争议解决、重新谈判与合同终止等；管理合同到期和资产交接，确保项目到期时资产符合交付标准和约定的支付条件等。

（三）PPP合同签订更加细致

PPP协议是PPP项目的核心合同文件，以划分政府和项目公司之间的责任权力和风险分担，也是政府管制投资者的主要法律工具⁹。PPP协议的形式和具体条款虽因项目不同而变化，但仍通过不变的核心要素影响着其他合同，如投资和融资、设计和建造、运营和维护、用地、担保，以及监控和变更程序、争议解决机制等，并将所有这些构成一个完整的合同整体。

我国一些已签约的PPP项目之所以在实践中出现资本金和债务融资的问题，主要是由于政府和社会资本在签约前都未考虑PPP合同生效和融资交割条件所致。融资交割条件通常是循环的，只有资金可提取时，PPP合同才生效（即资金可用是合同生效的先决条件），反之亦然。所以，常见的做法是，通过草签与正式签署合同来解决循环授权和互为前提的问题，并在草签时就要求投资者递交履约保函。

PPP的绩效监管和考核问题也需要更细致地考虑。常见的问题主要是围绕项目如何按期完工展开，比如工程范围的变化、工程进度与工期问题、技术与设计变更问题、绩效合规与支付配套问题等。由此可以预测的是，包含建设与运营的PPP项目与绩效相关的争议将会很多，而解决争议的过程和方式也会耗时很久，操作也会相对复杂，因此，更细致地探讨PPP合同条款、更谨慎地签署PPP合同，将是2019年的新趋势。

（四）PPP数据与咨询现新行情

2019年PPP行业会进一步受益于数据蓝海的效用。政府的规范管理、企业的投资受挫等，都将促使各方理性看待和实施PPP项目，也倒逼地方政府对其加强监管。面对如此庞大的系统工程，政府监管越来越需要依靠信息化手段，因此，依托数据分析和信息化手段的蓝海市场将逐步显现。[2]随着PPP项目越来越规范，各方对PPP项目数据的要求越来越高，政府的物有所值评价越来越靠谱，投资者和金融机构的决策越来越精细，咨询公司的竞争将越来越依赖于数据积累与精细化服务。

随着我国PPP项目数量的增加与数据的积累，PPP项目在不确定情形下的财务测算将越来越精细，以利用大数据对风险进行可靠定量评估，进而有效提高对PPP项目风险的识别和管控能力。通过大数据的分析对比，能准确识别和量化项目中的潜在风险，及时制定对应的应对策略，从而实现有效的风险管理。此外，造价公司可以利用其积累的成本数据参与PPP项目全方位全过程咨询，补齐PPP咨询公司缺乏数据的的短板，因为详实的数据是真正做好VfM/财承评估/绩效与监管等咨询的重要基础。同时，利用大数据可以提升PPP项目的运营效率，包括促进项目公司在项目执行过程中的精细化管理，提高成本测算和控制的准确性，增加市场评估的把握性，提升制定策略的针对性等，以实现高效的运营管理，提高公共产品和服务的供给质量，进而提高经济效益，最终实现PPP项目的可持续化经营。

2019年，在PPP规范化发展的新阶段，将有咨询新业务出现，为PPP项目助力。有实力的企业开始真正考虑运营、集成全产业链，部分金融机构开始尝试真正基于项目融资的放贷。过去5年，许多依靠“两评一案”和项目合同挣足了咨询费的咨询公司，将在2019年迎来新的挑战和机遇，针对项目落地后的执行、履约、监管和退出等环节的服务将是新的咨询需求方向。[2]随着咨询需求的复杂化和深度化，近年来蓬勃发展的咨询市场将迎来变革，大咨询和全过程咨询会逐步增多，缺乏行业专业和数据积累的咨询机构将被淘汰出局。

（五）PPP能力建设更受重视

PPP项目的成功需要政府的支持，相应地，对政府的综合能力也提出了新的要求。有效的项目管理、严谨透明的物有所值分析和产出期望、合同期内的有效监管等，都要求政府具备PPP的专业知识和相关经验，能够理解PPP的政策法规、技术标准和融资方式等。这些方面的能力不足时，可以通过有针对性的培训和咨询来提升。目前，不合规的PPP项目尚未对市县领导和其他部门领导产生明显影响，但财政局领导往往可能因为坚持原则而被视作恶人。恰好推动PPP四五年也到了换届期，越来越多负责PPP的官员（不限于财政局）也主动或被动转岗。现在越来越多地方开始联席制、采用大咨询，组织官员进行更专业的PPP培训，希望借助培训机构的协助做好PPP。

这几年形成的大量案例和相关数据有待分析和总结，PPP学术研究迎来新机遇，越来越多的师生选择PPP作为研究选题，业界也开始总结经验和再学习，培训市场开始逐步回暖，但业界对培训的要求会越来越高、越来越专业、越来越细化。[2]同时，在中央规范PPP的政策下，PPP参与各方也更加明白：不学透PPP的理论和内涵，就不理解PPP的政策和目的；不了解国内外PPP的现状与趋势，就难以选择适当的战略与战术；不掌握PPP的实操流程与经验，就无法做成合规的PPP项目，从而导致项目被清库，最终承受高额的时间成本和巨大的经济损失。

四、结语

本文首先对2018年PPP的发展，就立法进展仍较缓慢、政府监管逐渐规范、投融资探索进入深水区等核心事项进行分析回顾。可以看出，2018年PPP相关的地方政府债务风险和金融风险初现，促使PPP市场结构和投融资体制的调整和优化，并且在规范管理、化解政府债务风险方面有了显著成果，我国PPP进入更规范的发展时期。较2014年以来我国PPP的发展情况，2018年可以算是中国PPP的“冷静年”。冷静是为了清醒，清醒是为了理智，认清形势，看清现实，这是政策试验和体制创新的必经之路。所以，2018年的发展和变化是历史的必然，我们不仅应客观冷静地看待它，更应将其视为下一阶段突破性发展的契机。

接着，我们又对2019年进行了展望，文章从政府监管、争议事项、合同条款、咨询行情、能力建设五个方面进行展望，五个展望既是我们对即将到来的一年的预测，更是对2019年PPP规范发展的希冀。

希望通过政府有效监管、市场做好应对争议准备、专业第三方提供更细致和优质的技术服务、社会重视对PPP专业技能的培养，能让PPP走出短期的低潮，让PPP在我国公共事业实践中积累更加丰富的经验，并发展出更精致的理论，为其他国家，尤其是发展型国家提供有效的实践范本。

参考文献

[1]王守清：清华大学建设管理系教授、清华大学政府和社会资本合作研究中心首席专家；王盈盈：清华大学政府和社会资本合作研究中心高级研究助理，清华大学公共管理学院博士生；吕宸葳：美国拉文大学公共管理学院博士生、清华大学建设管理系交换学生。

[1]财政部有序推进PPP工作, 2019-03-22 11:36:31     中国财经报网,http://www.cfen.com.cn/sjd/xw/201903/t20190322_3201660.html

[2]财政部政府和社会资本合作中心. 全国PPP综合信息平台项目管理库2018年报, http://www.cpppc.org/zh/pppjb/7722.jhtml

[3]清华PPP研究中心. 2017年度中国城市PPP发展环境指数. 《清华PPP研究中心》微信公众号2017年5月26日，https://mp.weixin.qq.com/s/KNyZhgP5zIJSevB8D8is_w.

[4]闫拥军. 完善PPP立法可“定分止争”. 新理财-政府理财,2018-10-05

[5]财政部. 财政部召开会议部署进一步推进PPP规范发展工作. 中国政府网，2017-08-01，http://www.gov.cn/xinwen/2017-08/01/content_5215291.htm

[6]陈益刊. 财政部官员：依法合规、10%红线内的PPP未来支出责任不是隐性债务, 第一财经,2018年11月22日 11:31

[7]王盈盈、王守清. 正本清源 规范发展2019年PPP去向何方. 项目管理评论,2019年第1期

[8]备战“十三五” 发改委9月份以来多地密集调研2015年10月13日 01:23来源：证券日报

[9]戚奇明. PPP步入规范发展期 民营企业参与度越来越高. 上海金融报,http://www.shfinancialnews.com/xww/2009jrb/node5019/node5036/node5045/u1ai196238.html，2017年11月10日

[10]宿辉. PPP合同是具有行政性因素的民事合同. 山东社会科学,2018-07-26.

[11]潘军锋. 政府与社会资本合作(PPP)的法律疑难问题研究. 法律适用,2017年第17期，第75~80页

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