专项债与PPP结合,效果到底如何?


来自:PPP知乎     发表于:2019-11-09 14:24:04     浏览:306次

PPP高质量发展,加快推动PPP条例出台,统一顶层设计;探索PPP与专项债的结合,撬动社会投资,发挥协同加力效应。创新多元化融资模式。

官方PPP中心主任也表示,PPP与专项债两者结合有利于降低PPP项目的融资成本,未来也将降低财政压力。另外,专项债主要解决政府投资资金不足,PPP则着重支出侧管理,两者统筹协调有利于财政管理更加高效。

一时间,P圈一片欢腾,似乎又一个热火朝天干P的火红岁月又要来临。

真的是这样吗?专项债与PPP结合的效果到底如何?

笔者认为,领导的讲话将鼓舞P圈的士气,但在政府开前门、扩大专项债规模的背景下,专项债与PPP结合,主要的效果还是让PPP回归本源,让适合P的事去做P,让P回归P。

也就是说,专项债与PPP结合,最大的功效是PPP回归本源,真做PPP。它对PPP归真有利,却并不会扩张PPP。


一、专项债+PPP,将使PPP回归运营与服务

众所周知,PPP模式适用于有运营内容的、有一定收益的项目。此前,由于地方政府建设资金匮乏,PPP模式承担了大量无运营内容的、纯政府付费的建设项目的融资功能。在财政部多轮监管之后,部分PPP项目将土地收益与PPP项目结合,或者将无现金流与有现金流的项目打包做PPP,造成了许多问题。

地方专项债的出现,有助于厘清边界,划分PPP项目的范围。项目的工程建设部分可转为专项债项目,以土地收益作为现金流;而项目建成后的运营服务,则可以通过PPP模式引入社会力量进行。

如产业园区PPP项目,有专项债之后,可以将项目拆分,将园区基础设施等与土地挂钩的内容发行专项债筹集资金,这部分也不需要PPP模式的长期限;对于园区的供水、污水、供汽、供暖、垃圾处理、停车、园区运营等则采用PPP模式,通过市场化降低项目的运营成本、提供更好的服务。

只是,对于园区项目来说,基建投资是大头,供水、污水、供汽、供暖、垃圾处理、停车等在基建完成后,运营服务不需要太多资金,采用PPP的资金投入规模很小,项目的体量会下降很多(相应的咨询顾问费也会下降)。

甚至于,由于供水、污水、供汽、供暖、垃圾处理、停车等本身有一定的收入,这些收入在专项债解决了项目的基建资金之后,不需要覆盖建设成本,可用于支付运营服务费、在能够覆盖社会资本合理回报、不需要财政补贴的情况下,可以采取市场化或特许经营的方式,公开征集社会力量运营,从而不需要采用PPP模式。

正如领导所言,专项债主要解决政府投资资金不足,PPP则着重支出侧管理,两者统筹协调有利于财政管理更加高效。但专项债+PPP结合使用却不会带来PPP模式的规模扩大。

地方政府领导不是傻子,他们会理性选择,节约费用,以达到提升公共服务、节约公共资金的执政初心。


二、专项债不适合作为PPP项目的债务性资金

有人提出,可将PPP项目申报专项债,发行专项债获得的资金作为PPP项目的债务性资金,逐年通过项目收益来偿还专项债本息,可解决PPP项目融资难的问题,还能降低PPP项目的融资成本。

但是,PPP模式的要义之一就是在政府和社会资本之间合理分配风险,项目的市场运营风险是由社会资本承担的。而专项债由政府发行,对外以省级政府为责任主体,购买者看重的是政府信用,按照“专项债+市场化融资”的两办文件,由“省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任”。如果以政府发行的专项债作为PPP项目的债务性资金,在PPP项目运营不好、收益不能归还专项债的时候,由于政府对于专项债的购买者必须维持信用和按期兑付,则政府必须想办法解决这部分专项债的兑付问题,这无疑将使政府承担更多的风险(可能会超出PPP协议约定的范围),不符合PPP模式在政府和社会资本之间合理分配风险的原则。


三、专项债作为PPP项目资本金必要性不大

尽管财金〔2018〕23号文要求:国有金融企业向PPP项目提供融资,应按照“穿透原则”加强资本金审查,若发现存在以债务性资金出资不实的问题,国有金融企业不得向其提供融资。但由于专项债由省级政府承担偿还责任,在两办“专项债+市场化融资”文件允许专项债做重大项目资本金、专项债实行分账管理的情况下,以专项债作为PPP项目的资本金,在政策上是有想象空间的。不过,这样做的必要性实在不大。

首先,按照两办“专项债+市场化融资”文件和9月4日国常会精神,专项债做资本金必须是规定领域的重大项目,财政部也要求,专项债做资本金项目,应经省级政府财政部门批准。PPP项目没有例外的理由。

第二,PPP模式要求政府持股低于50%,主要目的是把项目主导权更多地交给社会资本,并给社会资本更多的投资机会。多数PPP项目,政府可以不持股或少持股,由社会资本来投资、运营,并获取相应回报,这种情况下,政府的出资资金需求不大。

第三,对于没有能力出资或不愿意出资的社会资本,一方面,政府应考察社会资本的实力和长期运营项目的真实意愿;另一方面,政府可以用专项债建设好项目,然后公开选择合适的主体运营。政府以专项债建设项目,可采用资本金+专项债、资本金+专项债(资本金)+市场化融资、资本金+专项债(资本金)+专项债+市场化融资等多种方式。

第四,对于部分项目,政府想少量持股以增强对项目的监督权,或者社会资本出资力量有限、希望政府部分出资,这种情况下,政府有一定的出资资金需求,可以考虑发行专项债解决。不过,专项债毕竟是债不是股,它是要偿还的。那么,可能会出现以下问题:

1、以PPP项目的收入归还专项债(资本金),可能需要政府增加对项目的补贴;

2、以土地收入(政府性基金)归还专项债,因项目的土地收入在前期,而资本金归还应该在后期,可能出现时间上的不匹配;

3、因项目公司归还资本金,可能出现政府以专项债出资、到后期需要逐步减资的情况;

4、如果政府调集其他资金偿还专项债,则会违背“专项债以项目对应的政府性基金和专项收入偿还”的规定。

可见,专项债做资本金,与政策法规有冲突,实施起来也很麻烦。在地方政府可以通过专项债解决项目资本金的情况下,完全可以采用其他方式实施项目。如前面所说的,以专项债完成基建,以PPP或特许经营或市场化方式运营项目。PPP模式并不唯一,且项目的体量会小很多。

从以上各个方面看,专项债+PPP有利于PPP回归本源,但并不会带来PPP模式规模的扩大。

该干嘛干嘛吧,各守本份、各尽其责,不忘初心、回归本源才是正途。

专项债扩围后,不会带来P圈的又一轮火红岁月,但并不影响民企通过提供设计、材料供应、施工、项目建成后的运营管理等获得业务。由于专项债将扩张社会总需求,总体上有利于民企扩大经营规模,这是应该特别予以说明的。

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