专项债与PPP结合,效果到底如何?

PPP高质量发展，加快推动PPP条例出台，统一顶层设计；探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应。创新多元化融资模式。

官方PPP中心主任也表示，PPP与专项债两者结合有利于降低PPP项目的融资成本，未来也将降低财政压力。另外，专项债主要解决政府投资资金不足，PPP则着重支出侧管理，两者统筹协调有利于财政管理更加高效。

一时间，P圈一片欢腾，似乎又一个热火朝天干P的火红岁月又要来临。

真的是这样吗？专项债与PPP结合的效果到底如何？

笔者认为，领导的讲话将鼓舞P圈的士气，但在政府开前门、扩大专项债规模的背景下，专项债与PPP结合，主要的效果还是让PPP回归本源，让适合P的事去做P，让P回归P。

也就是说，专项债与PPP结合，最大的功效是PPP回归本源，真做PPP。它对PPP归真有利，却并不会扩张PPP。

众所周知，PPP模式适用于有运营内容的、有一定收益的项目。此前，由于地方政府建设资金匮乏，PPP模式承担了大量无运营内容的、纯政府付费的建设项目的融资功能。在财政部多轮监管之后，部分PPP项目将土地收益与PPP项目结合，或者将无现金流与有现金流的项目打包做PPP，造成了许多问题。

地方专项债的出现，有助于厘清边界，划分PPP项目的范围。项目的工程建设部分可转为专项债项目，以土地收益作为现金流；而项目建成后的运营服务，则可以通过PPP模式引入社会力量进行。

如产业园区PPP项目，有专项债之后，可以将项目拆分，将园区基础设施等与土地挂钩的内容发行专项债筹集资金，这部分也不需要PPP模式的长期限；对于园区的供水、污水、供汽、供暖、垃圾处理、停车、园区运营等则采用PPP模式，通过市场化降低项目的运营成本、提供更好的服务。

只是，对于园区项目来说，基建投资是大头，供水、污水、供汽、供暖、垃圾处理、停车等在基建完成后，运营服务不需要太多资金，采用PPP的资金投入规模很小，项目的体量会下降很多（相应的咨询顾问费也会下降）。

甚至于，由于供水、污水、供汽、供暖、垃圾处理、停车等本身有一定的收入，这些收入在专项债解决了项目的基建资金之后，不需要覆盖建设成本，可用于支付运营服务费、在能够覆盖社会资本合理回报、不需要财政补贴的情况下，可以采取市场化或特许经营的方式，公开征集社会力量运营，从而不需要采用PPP模式。

正如领导所言，专项债主要解决政府投资资金不足，PPP则着重支出侧管理，两者统筹协调有利于财政管理更加高效。但专项债+PPP结合使用却不会带来PPP模式的规模扩大。

地方政府领导不是傻子，他们会理性选择，节约费用，以达到提升公共服务、节约公共资金的执政初心。

有人提出，可将PPP项目申报专项债，发行专项债获得的资金作为PPP项目的债务性资金，逐年通过项目收益来偿还专项债本息，可解决PPP项目融资难的问题，还能降低PPP项目的融资成本。

但是，PPP模式的要义之一就是在政府和社会资本之间合理分配风险，项目的市场运营风险是由社会资本承担的。而专项债由政府发行，对外以省级政府为责任主体，购买者看重的是政府信用，按照“专项债+市场化融资”的两办文件，由“省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任”。如果以政府发行的专项债作为PPP项目的债务性资金，在PPP项目运营不好、收益不能归还专项债的时候，由于政府对于专项债的购买者必须维持信用和按期兑付，则政府必须想办法解决这部分专项债的兑付问题，这无疑将使政府承担更多的风险（可能会超出PPP协议约定的范围），不符合PPP模式在政府和社会资本之间合理分配风险的原则。

尽管财金〔2018〕23号文要求：国有金融企业向PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，若发现存在以债务性资金出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。但由于专项债由省级政府承担偿还责任，在两办“专项债+市场化融资”文件允许专项债做重大项目资本金、专项债实行分账管理的情况下，以专项债作为PPP项目的资本金，在政策上是有想象空间的。不过，这样做的必要性实在不大。

首先，按照两办“专项债+市场化融资”文件和9月4日国常会精神，专项债做资本金必须是规定领域的重大项目，财政部也要求，专项债做资本金项目，应经省级政府财政部门批准。PPP项目没有例外的理由。

第二，PPP模式要求政府持股低于50%，主要目的是把项目主导权更多地交给社会资本，并给社会资本更多的投资机会。多数PPP项目，政府可以不持股或少持股，由社会资本来投资、运营，并获取相应回报，这种情况下，政府的出资资金需求不大。

第三，对于没有能力出资或不愿意出资的社会资本，一方面，政府应考察社会资本的实力和长期运营项目的真实意愿；另一方面，政府可以用专项债建设好项目，然后公开选择合适的主体运营。政府以专项债建设项目，可采用资本金+专项债、资本金+专项债（资本金）+市场化融资、资本金+专项债（资本金）+专项债+市场化融资等多种方式。

第四，对于部分项目，政府想少量持股以增强对项目的监督权，或者社会资本出资力量有限、希望政府部分出资，这种情况下，政府有一定的出资资金需求，可以考虑发行专项债解决。不过，专项债毕竟是债不是股，它是要偿还的。那么，可能会出现以下问题：

1、以PPP项目的收入归还专项债（资本金），可能需要政府增加对项目的补贴；

2、以土地收入（政府性基金）归还专项债，因项目的土地收入在前期，而资本金归还应该在后期，可能出现时间上的不匹配；

3、因项目公司归还资本金，可能出现政府以专项债出资、到后期需要逐步减资的情况；

4、如果政府调集其他资金偿还专项债，则会违背“专项债以项目对应的政府性基金和专项收入偿还”的规定。

可见，专项债做资本金，与政策法规有冲突，实施起来也很麻烦。在地方政府可以通过专项债解决项目资本金的情况下，完全可以采用其他方式实施项目。如前面所说的，以专项债完成基建，以PPP或特许经营或市场化方式运营项目。PPP模式并不唯一，且项目的体量会小很多。

从以上各个方面看，专项债+PPP有利于PPP回归本源，但并不会带来PPP模式规模的扩大。

该干嘛干嘛吧，各守本份、各尽其责，不忘初心、回归本源才是正途。

专项债扩围后，不会带来P圈的又一轮火红岁月，但并不影响民企通过提供设计、材料供应、施工、项目建成后的运营管理等获得业务。由于专项债将扩张社会总需求，总体上有利于民企扩大经营规模，这是应该特别予以说明的。

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