柳迪，中国财政学会绩效研究专业委员会副秘书长、甘肃金益通绩效评价咨询服务有限公司董事长，高级经济师、省内多地PPP入库专家。
柳董事长在2019年11月10日金益通PPP项目绩效管理研讨会上作了“关于PPP项目绩效管理”的主旨演讲，现将具体交流内容整理分享如下:
一、全面实施绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的要求；是党中央、国务院作出的重大战略部署；是政府治理和预算管理的重大变革。中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确指出政府和社会资本合作（PPP）项目施行绩效管理。从目前来看，我国PPP入库项目投资总额已超16万亿，且需求还在持续加大,随着更多的行业领域破冰,PPP应用范围会越来越大,但与此同时，PPP 模式过程中出现的多种不规范现象也愈发显现，为PPP项目“去虚火”声音也越来越多。同时，中共中央政治局会议提出的稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期的“六稳”要求中，明确提出将加快地方政府专项债券发行和PPP模式应用作为“稳投资”的重要手段。如何为PPP模式“去虚火”，从而保障“稳投资”？柳总表示，绩效管理是当前和今后相当长一段时期内，行之有效的方法和手段，以结果为导向，注重社会和经济效益，保障PPP模式下最终为社会提供高质量公共产品和服务。
二、政府和社会资本合作（PPP）项目经过近几年的快速发展，前期投入的部分项目已逐步完成建设进入运营或试运营期，PPP项目的绩效管理成为当前热点、难点问题。2018年9月1日中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号）（以下简称34号文），明确指出除四本预算外，政府和社会资本合作（PPP）项目、政府投融资项目、政府购买服务项目、地方政府债券项目等领域应全部纳入预算绩效管理的范畴。紧随其后，2019年3月财政部印发了《政府和社会资本规范发展的实施意见》（财金[2019]10号）（以下简称10号文），提出PPP项目实施全生命周期绩效管理，至此PPP项目绩效管理进入规范实施期。今年7月甘肃省财政厅印发了《关于开展政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理的通知》（甘财建[2019]72号）。中央、省市关于PPP项目绩效管理的一系列文件精神，旨在通过PPP项目全生命周期绩效管理工作，切实提高各参与方思想认识，保证政府公共资金使用的经济性和实效性，确保PPP项目规范实施，高效运营，进而提高公共产品与服务的供给质量和效率。
三、随着大量PPP项目完成建设进入运营期，且目前PPP项目绩效评价缺乏统一的标准，业内对于PPP项目的绩效评价中还存在诸多误解，具体表现为：
1.对PPP项目绩效管理概念混淆不清
目前，很多人误把PPP项目绩效考核等同于绩效评价，甚至有些专业人士不明白绩效考核、绩效评估和绩效评价的关系，时常出现概念混淆。其实出现这一误解究其原因主要是近几年PPP项目快速发展，PPP项目绩效管理始终没有一个准确的概念及具体的操作标准造成的，对于PPP项目绩效管理可谓仁者见仁、智者见智，个别咨询机构在编制PPP项目实施方案时经常以绩效考核、绩效评估等概念混淆视听，造成理解的错误，久而久之也出现多个名称。2018年中央34号文件的颁布从顶层设计的角度对这一概念进行了统一明确，那就是PPP项目绩效管理包括绩效目标、绩效监控、绩效评价、评价反馈和结果运用五个环节，与预算绩效管理五个环节一脉相承，所以PPP项目绩效管理的评价环节也应该定义为绩效评价。
2.对PPP项目绩效管理核心理解不够
某些咨询机构在PPP项目实施方案绩效评价部分编制的绩效评价指标体系往往把人员到位、机构运转、制度建设、合同管理、档案管理、质量管理、安全管理、投融资、廉政建设等作为绩效评价的具体指标，严重违背了中央实施绩效管理的初衷。中央34号及财政部10号文明确绩效管理是以结果为导向的管理方式，更加注重项目的产出和效益。而对于PPP项目而言绩效管理的核心就是项目实施所提供的公共产品或者公共服务的产出和效益，具体包括项目实施产出的数量、质量、时效和成本以及项目实施带来的经济、社会、生态、可持续影响以及公众满意度。对此2016年财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）文也进行了规范，指出各级政府财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本效益、可持续性等方面进行绩效评价。
3.对PPP项目绩效管理程序掌握不足
中央34号文不仅把PPP项目绩效管理纳入全面预算绩效管理的范畴，更重要的是进一步明确了PPP项目绩效管理应完全符合预算绩效管理的程序和环节，具体包括编制PPP项目绩效目标，开展PPP项目绩效监控，实施PPP项目绩效评价，加强PPP项目评价结果运用。同时要求对于新上PPP项目必须开展事前绩效评价，评价重点围绕立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性和筹资合规性等方面。PPP项目绩效目标设置作为PPP项目实施方案和签订PPP项目合同的前置条件，未编制绩效目标或者绩效目标编制不符合要求的项目政府部门不得安排财政预算。
4.对PPP项目绩效管理评价节点不明
随着财政部10号文的印发，部分省份也陆续提出了政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期绩效管理的要求，对PPP项目绩效管理程序、方法、环节等进行了具体明确，特别是对项目绩效评价节点都进行了规范，严格表明PPP项目建设期结束（竣工）六个月内必须进行一次绩效评价，评价结果作为政府或者使用者付费的前置依据；项目进入运营期每年必须进行一次绩效评价，评价结果作为政府付费或缺口补助“按效付费”的依据；项目移交期结束必须进行一次绩效评价，评价结果作为社会资本向政府移交资产的重要依据。
5.对PPP项目按效付费比例把握不透
PPP项目按效付费是鉴别PPP项目是否为规范PPP项目的基本原则和依据，然而按效付费挂钩比例因政策调整，先后出现了两次，第一次是2017年财政部办公厅印发的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号），文中规定的“30%”属于过渡时期的过渡性规定，此规定产生的负面效应在于让原本很多挂钩超过30%的项目倒退到30%的及格线，这与PPP项目绩效管理的导向严重背离。2019年3月印发的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号）则明确强调PPP项目政府付费或者缺口补助应完全与项目绩效挂钩，也就是从92号文提到的30%到10号文100%完全挂钩，不再割裂看待建设期绩效与运营绩效，以全生命周期项目运营绩效为导向，将付费完全与项目运营绩效挂钩。
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