12月3日，国家发展改革委牵头会同有关部门起草的《中华人民共和国招标投标法（修订草案公开征求意见稿）》向社会公开征求意见。发改委起草说明在论及修订必要性时，着重指出“近年来电子招投标、工程总承包、集中招标、政府和社会资本合作等新业态新模式蓬勃发展”，修订《招标投标法》是推动招投标行业转型升级和与国际规则接轨的迫切需要。本文拟从草案所涉条文入手，分析意见稿对于PPP项目采购可能产生的积极与不利影响。
二、草案为推行“PPP+EPC”模式提供了法律支撑
意见稿在原四十八条第二款中增加“中标项目的主体、关键性工作不得分包，国家对工程总承包项目、政府和社会资本合作项目等的分包另有规定的，从其规定。除法律、行政法规另有规定外，中标人可以自主确定分包人”的规定。
“政府投资工程应带头推行工程总承包”是国家层面促进建筑业持续健康发展的明确要求。结合《政府投资条例》和此次《招标投标法》的修订，PPP项目纳入政府投资监管视线已较为明确，因此需要给政府和社会资本合作项目中应用工程总承包模式提供明确的法律支持。
鉴于我国《建筑法》《招标投标法》均规定“分包单位不得再分包”，而本轮国家推行工程总承包模式的“特色”即在于，明确工程总承包企业只要具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质“之一”，即可承揽工程总承包业务。因此，势必造成PPP项目社会资本方联合体中仅具备设计或施工资质之一的成员与项目公司订立“工程总承包合同”，而后将其不具备资质的施工或设计工作“分包”给其他单位，也包括非联合体成员单位。同时，接受分包的单位还涉及将其承包范围内非主体工程、非关键性工作“再分包”给其他单位实施的问题。
可见，本次修订案解决了两个问题：第一，如国家对于政府和社会资本合作项目分包另有规定的，从其规定。此处，立法机构特别使用了“国家”而非一般“法律法规另有规定”的表述，应系考虑到我国目前尚未进行PPP特别法立法的实际情况。第二，规定中标人可以自主确定分包人，其旨趣除了明确总承包人负责制外，也为联合体成员之外的设计施工单位参与PPP项目建设提供了法律路径。
三、结论
本次《招标投标法》修订草案总体上回应了优化营商环境、深化“放管服”改革、发挥招投标政策功能和推动招投标行业转型升级与国际规则接轨的迫切需要。尤其是通过若干条文设计试图针对性地解决PPP推行五年来，在采购方式、建设期合同履行等方面的法律冲突。
但是就目前意见稿的内容来看，将PPP项目采购与其中的建设工程项目采购不加以区分，整体纳入《招标投标法》进行调整，恐怕既与国际上对于PPP采购属于政府采购的普遍认识相背离，亦与我国《行政诉讼法》以及相关“行政协议”法律属性相矛盾，反而会进一步加剧法律适用上的争议与撕裂。
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