【PPP学习】PPP模式的机制设计

目前我国在公共领域大力推广PPP模式，PPP模式在理顺政府与市场关系、推动各类资本融合、优势互补，增强经济增长内生动力、提升公共服务效率上起到了良好促进作用。但在实践过程中，或多或少都遇到了一些难题，例如，项目组织保障、运作模式设定、特许经营权定价、采购方式等。安徽省合肥高新技术产业开发区也不例外。
 
    自2013年入选住建部国家智慧城市试点以来，合肥高新区一直在积极探索PPP模式在实际应用领域内的创新。2015年9月，合肥高新区智慧城市管理运营项目（以下简称“智慧高新项目”）从全国800多个项目中脱颖而出，成功跻身财政部第二批PPP示范项目，成为智慧城市行业第一个国家PPP示范项目，也是安徽省获批投资额最大、合肥市唯一入选的示范项目。
 
    PPP模式难点
 
    特许经营权定价是PPP项目的核心，关键在于明确项目建设成本、付费机制，即收益方式。一旦项目投资概算不确定，特许经营权收益不确定，在PPP项目建设过程中就会出现利益输送、权力寻租等现象。
 
    智慧高新项目的最大难点恰恰就在特许经营权定价上。一方面，无法评估项目总建设成本。项目还未进行顶层设计，对于未来总体规划、实施路径、子项目情况都尚未明确，无法评估工程量来测算项目总建设成本。另一方面，无法明确子项目类型，从而进行收益权的划分。在智慧高新项目中，经营性项目、准经营性项目、非经营性项目等3类PPP项目并存，无法通过单一方式明确总体收益方式。
 
    从运作模式来看，PPP在智慧城市领域的运用主要有两种方式，一是采取“1个项目1个运营主体”模式，这也是一般PPP项目通常采用的模式，但是这一模式会产生很多项目运营主体，增加政府的总体协调负担，容易造成政府编制增员、项目实施工作效率低、运营主体间扯皮推诿的情况。二是采取“1个基础网络运营商+X个核心项目”模式，该模式虽然部分解决了项目总体协调问题，但项目的社会合作方仍需政府筛选，对接层级仍然较多；且运营商对管理的热情是有限的，对于可盈利部分积极性高，但对耗费精力又没有较高收益的统筹协调工作积极性较低，难免存在既是“运动员”又是“裁判员”的尴尬。
 
    除此之外，智慧高新项目在社会资本方的选择上也遇到了难题。在财政部明确的PPP项目政府采购方式中，合肥高新区主要考虑以下两种方式，第一种公开招标，即先公开招标（不少于3家企业报名），若两次流标后转为竞争性谈判（2家企业以上报名），若1家企业报名则可走单一来源采购方式。该方式的优势在于对招标响应单位无数量限制，且市财政、招标部门已接受此方式；劣势在于招标文件一经确认无法修改，且转为单一来源采购时间周期较长，招标部门是否匹配智慧城市综保式方案的专家库存在不确定性。第二种为竞争性磋商方式，其优势在于采购过程中招标文件（关于采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款）可经过磋商方式进行实质性修改；劣势在于此方式需经市级以上人民政府财政部门批准，要求招标响应单位必须在3家以上，且新方式在市财政、招标部门还未实际运作，招标部门是否匹配供应商库存在不确定性。
 
    由此可见，在智慧高新项目方案设计上，合肥高新区急需解决以下几个问题，第一，避免政府编制增加过多、人员冗余；第二，由专业的社会资本做项目的统筹管理方，让专业人做专业事；第三，有效解决项目投资概算不明确带来的运营风险，设置防火墙；第四，对于长期的PPP合作有一个合理的监管、考核机制，同时也给社会资本经营的自主权利；第五，政府在PPP实施过程中，对建设内容、建设效果、建设成本可实施控制；第六，实施过程中公开公平，包括社会资本方的选择、项目的选择、总价的控制。
 
    搭建组织保障体系
 
    为解决上述问题，合肥高新区从组织保障及制度体系、运作模式、特许经营权定价机制、采购模式、运营管理等几个方面寻找解决方案。
 
    项目组织保障方面，他们在全国首创了“1+1+N”的“智慧城市发展商模式”。“1”分别代表一个组织体制及系列制度和一层PPP核心结构，“N”则是指一系列单体项目。
 
    为解决政府编制增加过多的问题，并让专业人做专业事，高新区采取了“轻政府管理、重专业运营”的体制，即政府负责流程监管，专业社会化资本负责实施，打造一个组织体制及系列制度。另一方面，成立合肥高新区智慧城市建设领导小组，下设合肥高新区智慧城市建设领导小组办公室、合肥高新区智慧城市发展研究中心。领导小组为智慧高新项目的最高决策机构，主要负责组织领导、统筹协调、审议决策等；智慧办主要负责对接协调，项目实施过程监督，参与项目竣工验收、移交等工作；发展研究中心主要负责技术咨询、项目评审、标准编制等工作。由项目与组织管理的夹心层——合肥时代智慧高新投资管理有限公司（以下简称“SPV公司”）负责顶层设计及深化、制定年度规划、项目识别论证、项目投融资、建设项目招标工作、项目建设的管理、项目运维。
 
    同时，为保障项目规划的中立性、建设系统性及运行可持续性，合肥高新区还设置了两层风险防范。第一层，让“裁判员”与“运动员”分离，在智慧城市项目招标文件中明确，作为SPV的社会资本不得参与智慧高新项目建设，设立防火墙，避免制定规则者参与，保证项目实施的公平。第二层，通过第三方机构（发展研究中心）来对智慧城市的顶层设计、年度实施计划、具体项目方案进行第三方监督，保证计划、项目的专业性。
 
    组建SPV公司，构建PPP项目核心结构
    
    SPV公司是PPP项目的核心结构，注册资本2亿元，其中政府方出资4000万元，占比20%；特许经营社会资本方，出资1.6亿元，占比80%。项目前期由政府出资主体——合肥高新建设投资集团公司牵头整体框架设计，项目启动后由SPV公司统筹管理合肥高新区行政区域范围内的智慧城市项目。为解决对于专业性和综合能力的需求，合肥高新区计划选择一个“专业资本+资源资本”的组合，即一个在智慧城市领域顶层设计、建设、运营经验丰富的社会资本加一个资源强大的社会资本。
 
    这一方面体现了组织保障中“重专业化运营”的理念，让专业人做专业事，更好地对项目进行统一规划、投融资谋划、项目的管理运营维护，避免政府投资分散、重复投资等情况，可以更高效地实施项目，节约项目资金，实现智慧城市系统的良性互动。另一方面，有效解决了智慧高新项目一揽子打包项目的投资建设成本不确定性问题，由于SPV公司不负责具体项目的实施，项目在实施时由SPV公司确定方案并报领导小组讨论通过后招标，最终由审定的项目建设成本来作为计算政府购买服务费依据，所以通过有效的特许经营权定价机制就可以实现在项目投资额、项目建设内容不确定情况下的PPP合作问题。
 
    设置合理特许经营权定价机制
 
    在特许经营权定价方面，合肥高新区原则上按照项目建设成本、项目运营成本乘以相应费率的方式确定政府购买服务费用。虽然智慧高新项目是一揽子项目，无法确认总的项目建设、运营成本，但是项目实施及款项支付是按照单个项目来进行计算的，所以在政府购买服务时，可以按照单个项目审定的工程决算价来计算项目建设成本，按照单个项目审定的项目运营成本来计算项目运营成本。为有效调动社会资本积极性，合肥高新区充分考虑政府成本控制和企业合理收益，对收益方式、收益支付时间进行了详细明确。政府购买服务费每年由高新区智慧城市领导小组办公室、高新区财政局进行审定，并列入次年政府财政预算。
 
    在计算收益时，根据SPV公司职责设计，合肥高新区将政府购买服务费分为4种，分别是顶层设计费用、政府财政购买服务项目而产生的投融资成本、项目建设管理费和项目运营费。其中顶层设计费用为中标价格，设置上限价格控制总额；项目融资成本按照中标报价，上限为银行同期贷款利率的1.3倍；建设管理费按照投资项目建设成本和中标项目建设管理费率计算，设置上限费率；项目运营费用按运营成本加计流转税费及8%管理费。
 
    在设置收益支付时间时，对4项费用分别按照不同要求计算应付款计息时间，自应付款时间开始到实际付款前按照季度计算复利，政府支付社会资本资金占用成本。顶层设计费按进度分两期支付完成；建设管理费每年支付一次，十年内付清；项目建设成本认定时间分建设期和建设期后两个阶段，建设期内按均衡投入建设资金原则计算。运营费按照具体项目合同约定支付义务。
 
    采用合理的采购模式和管理监督机制
 
    考虑到公开招标方式对招标响应单位无数量限制，且公开招标批准流程短，不需要通过市级以上人民政府财政部门批准，在实践中，操作模式较成熟，同时希望扩大合作范围，合肥高新区最终选择了采用公开招标方式，在全国范围内邀请专业的社会资本参与合作。
 
    在社会资本方评审结构上，智慧高新项目采用综合评分法。技术标中对企业自身经营能力、融资能力、智慧城市建设能力等方面进行综合评分；其中智慧城市建设能力是主要考核内容，对于企业在行业内的发展情况、智慧城市顶层设计能力、智慧城市建设管理能力、智慧城市系统运营能力、未来智慧产业资源整合能力等多个方面提出了要求。商务标设计打破以往单一指标，设计了3种费率指标来进行综合考量，给予社会资本合理的利润空间。
 
    在智慧城市运营主体的管理上，智慧高新项目从PPP合作和SPV公司股权设置两方面进行了相应的设置，合肥高新智慧城市建设领导小组保留对政府购买服务类项目的审批立项权限，以及重大事项的一票否决权，这一制度设计较好地平衡了公众利益和社会利益，兼顾效率与公平。
 
    在智慧城市运营监管方面，智慧办主要做好项目绩效检测与考评。合肥高新区对SPV公司设立绩效考核机制，项目实施机构可通过定期检查或临时抽查等方式考核项目产出绩效指标，并将绩效考核与政府付费金额相衔接。