案例:政府租用某市政路网改造项目
一、项目概况
某市政路网改造工程(以下简称“本项目”)总投资约92亿元(不含土地费),主体工程建设工期为16个月。建设内容包括部分快速路改造,大容量快速公交系统(BRT)建设,智能交通管理系统(土建部分)建设,道路排水改造,给水、电力、通信、燃气等市政管线迁改,园林绿化、景观提升,路灯和交安设施等附属工程。本项目属于城市基础设施建设项目,全生命周期均不对使用者进行收费,属于非经营性项目。
二、项目运作模式
项目采取“拨改租”模式实施,通过建设—租赁—移交(BLT)模式进行建设和项目的租用和移交。中标社会资本与项目实施机构签订包含租赁及运维、移交条款的PPP项目合同,中标社会资本负责本项目的融资和建设,并在要求的期限内完成建设任务(符合可用性标准),使项目能够按照合同要求投入运行。租用期限约定为15年,租赁期内政府按还本付息方式进行可用性付费。项目的运营维护按现行管理体制和有关规定执行,市政管理部门负责运营维护。合同规定的租赁期满后,中标社会资本将项目所有权进行移交。本项目交易结构如图1所示。
图1 本项目交易结构
根据上图,本项目中的授权关系如下:
授权①:某市人民政府授权某投资集团有限公司作为社会资本
授权②:某市人民政府授权市建委作为本项目实施机构
授权③:某市建委授权市政部门对项目进行运营维护。
BLT(BUILD-LEASE-TRANSFER)是什么?
BLT(BUILD-LEASE-TRANSFER)即“建设—租赁—移交”模式属于传统BOT项目融资模式的一种发展延伸,是指项目公司负责项目的融资和建设,在项目建成后租赁给政府;租赁期内政府付给租金以使项目公司回收建设成本并获得合理的回报;租赁期结束后,项目公司将项目所有权移交给政府(或其指定的机构)。需要注意的是,BLT模式下,租赁期内政府(或其指定的机构)负责项目运行和日常维护,项目公司除了提供一定年限的质量保证期外,仅担负一定的非承租方责任的质量瑕疵修复责任。BLT模式可以看作是EPC总承包模式与融资租赁的组合,而它与融资租赁的区别在于BLT不仅是一种融资模式,也是一种项目建设管理模式(社会资本应按照政府的要求选择EPC总承包商并进行建设)。
BLT模式由菲律宾首次立法提出,并用于解决经营权归属敏感的基础设施领域的项目融资问题。
1994年,菲律宾颁布的《新BOT法案》不仅将私人投资领域从发电厂、高速公路、电讯建设扩大到数据开发、住宅建设、旅游设施建设等领域,同时还将私人部门的投资方式从BOT模式扩大到了BT(建设—转让)、BLT(建设—租赁—转让)、ROT(修复—经营—转让)、CAO(合同与经营)等投资方式;并明确了在不适宜由私人部门直接运营的基础设施领域(特别是公用事业项目)中可通过BT或BLT来运作。可见,BLT模式被提出用于解决经营权归属敏感的基础设施领域的项目融资问题。
菲律宾政府曾将这种模式应用于一个52万条电话线的基础电讯网络,外国投资者负责投资建设,完工后将其租借给PLDT(菲律宾长途电话公司),租赁期为10-15年,在租赁期内提供维护服务(包括网络监管、防护维修和专业修理服务),PLDT付预定的租金费用,租赁期满后外国投资者将所有权转让给PLDT。在该模式下,外方投资者不直接参与企业经营,仅提供维修服务,经营者在租赁期内按期付给外方固定回报,规避了其他模式中通讯网络类基础设施经营权归属的敏感问题。
相比BLT,韩国的BTL模式更是一种借鉴发达国家经验,政府长期购买服务的项目融资模式。
20世纪90年代,韩国PPP法刚出台时,仅明确了BOT、BTO和BOO三种模式,这种限制导致PPP项目在韩国曾一度遭到冷遇;2005年韩国通过修订“PPP法案”正式引入BTL模式(如图2),并扩大民间资本进入领域。
在韩国,BTL(BUILD-TRANSFER-LEASE)模式下,私人部门通过融资建设基础设施,在项目完成之后,设施的所有权转移至政府。特许期内特许经营者被赋予运营的权力,并在确定时间段内依据绩效从政府处获得报酬(租金和执行成本)。其中,租金包括设施投资本金和利息,执行成本包括设施维护和修理费以及其他提供运营服务所必须的成本。需特别指出的是,韩国BTL模式中特许经营者一般只提供非核心服务,不负责用户服务,即项目公司不承担需求风险(如图2所示)。因为私人部门每年可以从政府支付的租金上获得稳定的现金流,相对于BTO项目风险较低,因此政府往往会设置相对BTO项目较低的收益率。该模式适用于学校、军队住房、污水管道等项目,项目风险较低,回报率也相对较低。
图2 韩国BTL模式运作机制
来源:韩国公私基础设施投资管理中心官网HTTP://WWW.PIMAC.ORG/(PPP采购(PPP法)BTL项目版块)。
BTL与BLT有很多共同点,例如都是项目公司将资产出租给政府,投资回报均依赖于政府付费,项目回报率较低等等;除此之外,两者存在较大差异(如表1所示)。由于BLT模式下特许期内资产所有权不转移,特许权获得者不得不缴纳财产税,因此韩国更愿意采用BTL模式。
表1 BTL与BLT差异对比分析
通过分析可知,BTL相较于BLT更具灵活性,私人部门参与度更高,而且体现了绩效导向的目标。此外,韩国发展研究院(KDI)明确了BTL不仅是指一种租赁类型的PPP项目,其特点(购买服务、长期合同、全生命周期管理等等)和目标设施非常接近于那些发达国家的长期购买服务合同(主要是PFI项目)。因此,相比BLT,BTL更是一种借鉴发达国家经验用于提高公共服务供给效率的项目融资模式。
BLT模式适用于非经营性以及不适宜由他方运营的公共基础设施项目
由于某些基础设施项目全生命周期内不存在现金流或现金流很小而不适宜采用BOT等特许经营方式运行,而有的基础设施项目,例如通讯网络、电网等的建设,由于其自身具有自然垄断属性,涉及国计民生、项目公共安全等原因而不适合由他方经营。BLT模式正好适用于这种非经营性或不适宜由他方运营的基础设施项目,例如,不存在收费基础的市政道路、桥梁、隧道等公共基础设施,以及不适宜由私人部门运营的通讯网络、电网、学校、医院、监狱等公共服务领域。从实践上来看,我国地方政府主要将BLT模式应用于市政道路等非经营性项目,而菲律宾引入BLT的初衷则是为解决不适宜由私人部门运营的公共基础设施项目的运作模式问题。采用BLT模式的优势如下:
对政府来说,BLT模式下,项目建成后,政府便可以直接接管基础设施项目并进行运营维护管理,保障了政府对基础设施项目的占有和使用,维护了基础设施项目归全民国有的特殊属性,有利于项目的日常管理以及最终的项目所有权移交。
对社会资本说项目公司来说,BLT模式下,项目在建设完工后直接交付政府运营,项目公司除了提供一定年限的质量保证期外,在租赁期内担负一定的非承租方责任的质量瑕疵修复责任,整个租赁期内和政府的主要关系就是按照合同约定进行租金支付和收取的操作,免去了项目公司的运营风险,权责关系明确,操作方式更为灵活、简单,使其更容易为社会资本所接受。
当前国家政策下,我国地方政府与社会资本合作的延伸性探索
当前我国国家层面的PPP政策文件尚未明确BLT模式,但《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)等明确了,各地可以根据当地实际情况及项目特点,积极探索,大胆创新PPP模式。
早在2013年武汉市城投集团就利用市政府对财政基建拨款改为支付项目租金的财政投入模式(“拨改租”)进行拨改租融资探索,基本思路是平台投资建设,政府制定租用计划授权租用,财政支付租用使用费、银行支持融资。2015年,成都市先后印发《成都市政府租用企业投资城市基础设施项目管理工作暂行办法》(成办发〔2015〕34号)、《成都市规范有序推行政府与社会资本合作模式实施细则(试行)》(成府发〔2015〕34号)和《2015年城市基础设施项目租用计划》(成建委[2015]314号),明确了“政府租用企业投资城市基础设施项目可采取“建设(购买)-租用-移交”的模式实施”,并在市政道路、桥梁、隧道、地下综合管廊、生态基础设施、公共交通设施等领域进行推广。
然而,根据当前我国PPP相关政策文件,我国目前推行的PPP应包括项目的运营维护阶段,而BLT模式下,社会资本(或私人部门)不负责项目的运营及维护工作,这与目前我国所倡导的PPP模式有些不一致。或许我国可以将BLT模式进行改良,将运营维护融入该模式,亦或可以效仿韩国引入BTL模式,让私人部门负责非核心资产的运营维护,创新项目融资方式,提高私人部门参与度。
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