【PPP政策梳理】国务院、发改委、财政部如何为PPP“保驾护航”?

PPP项目如雨后春笋，遍布全国。迄今为止，财政部PPP综合信息平台的PPP项目数量达到了10000个，投资总额达到12万亿，至少还有18万亿在陆续申报。

为了便于大家了解PPP，以下对国务院、国家发改委、财政部、住建部等政府部门近年来出台的政策进行了梳理，希望对你有所帮助！

PPP“出世”

1、2013年7月31日，在国务院常务会议上，李克强总理提出，“推进投融资体制改革，发挥市场机制作用，同等对待各类投资主体，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营”。

这被看作是启动PPP模式的一个信号。

2、2013年11月12日，十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

在第六章第23条中写到，“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。”

从此，PPP提升到政府决策的高度，PPP改革发展进入快车道。

PPP的“地盘”逐渐清晰

3、2014年9月23日，财政部印发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 》（财金[2014]76号）。

文件提出，“拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式（PPP）发展的制度体系”。

1）明确6个原则：政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢。

3）鼓励和支持金融机构提供融资、保险等金融服务。

4、2014年11月26日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）发布。

指明“迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用”。

要求“打破行业垄断和市场壁垒，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，进一步鼓励社会投资特别是民间投资”参与建设。

1）要求“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”。要求有关部门尽快制定管理办法，尽快发布标准合同范本；对PPP项目进行充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和风险防范机制。

2）市政基础设施：鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目。

3）交通工程：吸引社会资本参与城市轨道交通建设，鼓励社会资本参与铁路、公路、水运、民航等基础设施建设。

4）明确各部委职责划分。

5、2014年12月2日，发改委印发《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）。

1）圈定PPP适用范围：

• 政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目；

• 燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施；

• 公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施；

• 医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目；

• 水利、资源环境和生态保护等项目；

• 各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

2）针对项目性质，限定3种操作模式：

• 经营性项目，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进；

• 准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。

• 非经营性项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。

3）筛选适用项目，建立PPP项目库，从2015年1月起执行。

4）提供合同范本，发布《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。

金融机构为PPP打开融资之门

6、2015年3月10日，国家发展改革委、国家开发银行发布《关于推进开发性，金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2015]445号）。

开发银行充分发挥开发性金融的中长期融资优势及引领导向作用，积极为各地的PPP项目建设提供“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽PPP项目的融资渠道。

优先保障PPP项目的融资需求。在监管政策允许范围内，给予PPP项目差异化信贷政策，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年，贷款利率可适当优惠。建立绿色通道，加快PPP项目贷款审批。

多部委发力，协同推进PPP

7、2015年3月17日，发改委发布《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经[2015]488号）。

文件中提到，“选择一批工程通过股权出让、委托运营、整合改制等方式，吸引社会资本参与，筹得的资金用于新工程建设。

对新建项目，要建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与重大水利工程建设运营。”

8、2016年3月31日，国家能源局发布《关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》。

能源领域推广PPP主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。

能源领域推广PPP的范围包括但不局限于下列项目：

电力及新能源类项目：供电/城市配电网建设改造、农村电网改造升级、资产界面清晰的输电项目、充电基础设施建设运营、分布式能源发电项目、微电网建设改造、智能电网项目、储能项目、光伏扶贫项目、水电站项目、热电联产、电能替代项目、核电设备研制与服务领域等。

石油和天然气类项目：油气管网主干/支线、城市配气管网和城市储气设施、液化天然气（LNG）接收站、石油和天然气储备设施等。

煤炭类项目：煤层气输气管网、压缩/液化站、储气库、瓦斯发电等。

9、2015年4月21日，国家发展改革委、财政部《关于运用政府投资支持社会投资项目的通知》（发改投资[2015]823号）。

鼓励社会资本参与的农林水利、生态环保、公共服务、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等重点领域；

积极利用政府投资支持政府与社会资本合作模式（PPP）。对PPP项目，可以通过资本金注入方式安排政府投资，支持项目建设，也可以通过投资补助、贷款贴息、担保补贴等方式予以支持。

鼓励民间资本发起设立PPP项目投资基金，政府可以通过认购基金份额的方式予以支持；政府也可以单独发起设立PPP项目投资基金。

PPP“基本法”出台

10、2015年4月25日，国家发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、中国人民银行，联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。

该法规被认为是PPP推进的“基本法”。

1）明确范围：在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。

2）首次明确PPP项目操作简要流程，明确政府部门职责。

3）政策支持力度大：完善特许经营价格或收费机制，政府可根据协议给予必要的财政补贴，并简化规划选址、用地、项目核准等手续。政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持，贷款期限最长可达30年。

4）明确融资方式，拓宽融资渠道：允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。

11、2015年7月10日，发改委发布《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》（发改基础[2015]1610号）。

1）积极鼓励社会资本全面进入铁路领域，列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的各类铁路项目，除法律法规明确禁止的外，均向社会资本开放。

2）重点鼓励社会资本投资建设和运营城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路以及支线铁路，鼓励社会资本参与投资铁路客货运输服务业务和铁路“走出去”项目。支持有实力的企业按照国家相关规定投资建设和运营干线铁路。

3）推广政府和社会资本合作（PPP）模式，运用特许经营、股权合作等方式，通过运输收益、相关开发收益等方式获取合理收益。

12、2015年8月22日，中国银监会、国家发展和改革委员会发布《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》

针对政府和社会资本合作（PPP）项目的特点，创新金融服务，拓展重大工程建设的融资渠道和方式。

13、2015年11月26日，国家发展改革委、住房和城乡建设部发布《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》（发改价格[2015]2754号）。

文件提出，“各地可根据当地实际情况，灵活采取多种政府与社会资本合作（PPP）模式推动社会资本参与城市地下综合管廊建设和运营管理，依法依规为管廊建设运营项目配置土地、物业等经营资源，统筹运用价格补偿、财政补贴、政府购买服务等多种渠道筹集资金，引导社会资本合作方形成合理回报预期，调动社会资本投入积极性。”

PPP走向规范化管理

14、2016年8月，国家发改委印发《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）。

主要内容有：

1）推行项目联审

建立PPP项目联审机制，积极引入第三方评估机构，对项目建设的必要性、合规性、规划衔接性、PPP模式适用性、财务可负担性以及价格和收费的合理性进行综合评估。

2）PPP项目要进行可行性研究论证

对拟采用PPP模式的项目，要将项目是否适用PPP模式的论证纳入项目可行性研究论证和决策。充分考虑项目的战略价值、经济价值、商务模式、可融资性以及管理能力；不断优化工程建设规模、建设内容、建设标准、技术方案及工程投资等。

3）提高社会资本投资回报

探索采取资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息，以及政府投资股权少分红、不分红等多种方式支持项目实施，提高社会资本投资回报，增强项目吸引力。

合理确定价格收费标准，依法适当延长特许经营年限，提供广告、土地等资源配置，充分挖掘项目运营商业价值。

提高PPP项目收费权等未来收益变现能力，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制，增强PPP项目的流动性，提升项目价值，吸引更多社会资本参与。

4）细化退出渠道

通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道。

15、2016年9月28日，国家发改委、住建部印发《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》（发改投资[2016]2068号）。

通知中提出：

1）在各个省份选择1个城市开展PPP项目创新试点工作，树立典型标杆案例，供其他同类项目学习借鉴。

2）完善费价机制，设置平均行业基准利润率，给民间资本投资明确的市场预期，吸引民间资本参与。

3）采取招投标等方式遴选社会投资人，政府通过合同管理、绩效考核、按效付费，实现全产业链和项目全生命周期的PPP合作。

4）重点对企业的绩效、运营成本、服务效率、产品质量进行监审。

16、2016年10月11日，财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）。

文件申明：杜绝地方政府作出“固定回报、回购安排、明股实债”等承诺。同时提出：

1）开展两个“强制”试点。

各地新建的垃圾处理、污水处理项目，要“强制”应用PPP模式，中央财政资金补助将逐步减少并取消。

其他中央财政给予支持的公共服务领域，“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式。

2）国有、民营、混合所有制、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目。

3）地方要严格区分公共服务项目和产业发展项目；依托PPP综合信息平台，建立本地区PPP项目开发目录。

4）政府性投资基金优先支持PPP项目，对符合要求的PPP项目，简化审批。

17、2016年10月13日，财政部发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）。

《通知》规定，“PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。”

同时，公布了第三批示范性PPP项目名单。

18、2016年10月21日，财政部发布关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金[2016]92号）。

1）严禁政府以PPP项目名义举借债务。

2）合同中必须合理分配项目风险，明确产出标准和绩效考核指标，设定项目基准成本，确定项目的补贴或收费定价基准，合理约定项目补贴或收费定价的调整周期、条件和程序。

3）对项目进行全生命周期成本监测与绩效监控。对于绩效评价不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。

4）明确PPP项目各阶段操作流程。 

其他配套措施

1、国家发展改革委推介两批PPP项目

2015年5月，国家发展改革委建立了首个国家部委层面PPP项目库。第一批向社会公开推介了1043个项目、总投资1.97万亿元；第二批公开推介了1488个项目、总投资2.26万亿元。

截至2016年7月底，两批公开推介的PPP项目中，已有619个项目签约，总投资10019.1亿元。

2、2016年4月5日，国家发改委召开金融机构支持重大项目建设座谈会

国家发展改革委投资司邀请工行、农行、中行、建行、交行5大行，以及浦发银行、招商银行、兴业银行等参会。向有关金融机构介绍了专项建设基金工作进展情况，重点推介了专项建设基金项目，鼓励银行积极跟投跟贷。

2015年以来，发改委积极联合银监会、保监会推动银行和保险机构加大重大工程建设支持力度，联合开发银行加大开发性金融对PPP项目的融资支持，会同开发银行、农业发展银行、邮储银行开展专项建设基金工作。

3、国家发展改革委联合保监会、清华大学发起成立清华大学PPP研究中心

4月22日，清华大学政府和社会资本合作（PPP）研究中心正式成立。国家发展改革委副主任张勇、保监会副主席陈文辉、清华大学党委书记陈旭担任领导小组组长，指导并监督中心工作。

清华PPP研究中心的主要任务是对PPP领域的重大理论和实践问题进行研究；面向国内外开展PPP培训，推进PPP从业人员的专业化和职业化；逐步建设成为PPP领域的国家级专业智库、高端人才培养基地和国际交流中心。

4、2016年9月，国家发改委向社会公开推介2.14万亿元传统基础设施PPP项目

此次向社会公开推介传统基础设施PPP项目1233个，总投资约2.14万亿元，涉及能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业和重大市政工程等七个领域。

其中，重大市政工程项目574个，占46.55%；交通运输项目373个，占30.25%。

5、2016年6月，国家发展改革委下达2016年PPP项目前期工作专项补助5亿元。

主要用于支持重点区域或行业的PPP项目规划编制，以及重点PPP项目的评价论证咨询、实施方案编制、招标文件起草、合同文本拟定、财务顾问、法律顾问和资产评估等。

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来源：建筑管理

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