PPP那些事SPV虽好但不是唯一


来自:建设工程PPP争议解决FIDIC合同     发表于:2016-11-16 12:33:07     浏览:386次

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[摘 要]本文尝试从SPV概念并结合英国最佳实践全面完整理解SPV作为BOT/PPP模式执行机构之一且公共部门没有必要一定参加。

[关键词]SPV BOT/PPP 模式 项目融资 英国经验

一、引言

国务院总理李克强2014年10月24日主持召开国务院常务会议研究创新重点领域投融资机制。会议指出,要大力创新融资方式,积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式,在更多领域向社会投资特别是民间资本敞开大门。纵观世界上关于私人资本进入公共领域,做的好及成熟的当属英国。借鉴国外发达国家关于鼓励私人投资的成熟做法是一个捷径,可以少走弯路。

二、SPV概念

SPV是Special Purpose Vehicle的简称,中文意思为“特殊目的载体”。

如果大家经常研读英文资料的话,一定对SPV不陌生。在英文语境下许多行业使用SPV概念,当然金融业及证券业用的较多。在证券行业,SPV指特殊目的载体也称为特殊目的机构/公司,其职能是在离岸资产证券化过程中,购买、包装证券化资产和以此为基础发行资产化证券,向国外投资者融资。SPV是指接受发起人的资产组合,并发行以此为支持的证券的特殊实体。SPV原始概念来自于中国墙(China Wall)的风险隔离设计,它的设计主要为了达到“破产隔离”的目的。SPV在资产证券化中起到重要作用。

SPV在欧洲用的多,是为了特殊目的而建立的法律实体。笔者认为,从法律角度来理解,如果将SPV“特殊目的载体”翻译成“特殊目的公司”则错大了。Vehicles是运载工具,传播媒介的意思,压根没有公司的意思! 因为即使在中国法律语境下,“特殊目的公司”和“特殊目的载体”概念是有天壤之别的。

三、大佬们对SPV的理解(周小川正名SPV)

周小川正名SPV。央行行长周小川在《资本市场的多层次特性》(发表于《金融市场研究》2013年第8期)署名文章中对SPV(Special Purpose Vehicles)进行正名。金融危机之后,资产证券化以及与之相关的特殊目的机构即SPV,常被指责为引发金融危机的罪魁祸首,“在很多非金融专业人士看来,SPV似乎不是个好东西,因为很多金融乱象好像都涉及SPV,”周小川称,但对于金融专业人士而言,对SPV恐怕还是要一分为二地看。对于SPV,周小川认为,其实际上当前在我国也有运用,“地方融资平台的机制符合SPV的基本特征和定义”,“在地方融资平台这个SPV里面,放的主要是城镇土地及其所代表的未来收益,并以此获得银行贷款。”在周小川看来,出现地方融资平台,与我国的相关法律环境有关。“地方融资平台实际上很大程度上是为了规避现有的一些法律法规。如,我国《预算法》明确规定,地方政府不准打赤字,所以地方政府就想办法搞一个融资平台。”周小川表示,与典型SPV比较类似,但还有不那么准确的一个例子就是地方政府融资平台。对于地方政府融资平台,最初外国人的理解就是SPV,在语言上也翻译为Local Government SPV,这是因为地方融资平台机制符合SPV基本特征和定义。

楼继伟对SPV情有独钟。近一年来,财政部推广PPP不遗余力。财政部部长楼继伟提出“要实实在在把这件事开展起来”。楼继伟称,推广使用PPP模式,不仅是一次微观层面的“操作方式升级”,更是一次宏观层面的“体制机制变革”。周小川说“在很多非金融专业人士看来,SPV似乎不是个好东西”,但作为金融人士的财政部部长看来,SPV却是个好东西。由于财政部部长对SPV奥妙理解肯定要比非金融人士理解的深,因而对SPV情有独钟-----“PPP项目里面,楼部长特别强调他最推崇的所谓狭义PPP的比较规范的、典型的、标准的形式——SPV,可以直接翻译为特殊项目公司。这里面所有的股权都是有清晰归属,每一份标准化的股权属于其中的股东,认定以后不会产生法律上无法处置的纠纷,大家在这样可预期的稳定的法治化环境下,来追求在共赢中目标利益回报的实现”(贾康语)

如何在PPP项目中理解SPV?笔者认为,部长喜欢SPV是可以理解的,因为PPP项目到了部长层面,PPP项目肯定投资巨大,肯定采取国际上项目融资形式,且项目参与者较多。为了满足大家都想为PPP项目做贡献(分一杯羹)的意愿,只有采取SPV结构,承包商、政府、机构投资人、“城市基础设施、住宅政策性金融机构”、主权基金、个人都可以搭上SPV高铁快车。

四、SPV模式是PPP标准形式是如何来的

为什么国内有许多人包括财政部大佬都认为SPV是PPP模式的标准结构?这个结论是如何来的?笔者认为同专家不求甚解治学不严谨有关。虽然有一千个读者,就会有一千个哈姆雷特,这是正常的情况,因为读者都是从自己的知识、经历来理解作品。但是如果您不是阅读原著来理解作品(没有掌握一手资料),或者您只有借助翻译来理解作品则您得出的哈姆雷特形象还要受到翻译者理解的左右了(人云亦云),如果翻译者水平低,则问题更严重。笔者在研读国外关于PPP合同文本时对此有一定体会,特别在系统研读英国关于PFI文献时,更是感觉专家们对外文文献的误解误读。以下详解。

1999年7月英国财政部发布了PFI标准合同文本“Standardisation of PFI Contracts(SoPC)”第一版,2012年12月最新版“Standardisation of PF2 Contracts( Draft )”应该是第五版,英国PFI标准合同文本的编制是基于如下的条件假设:前提一、同公共部门签订合同的是特殊目的公司(项目公司)(special purpose company)并由分包商提供建造和运营;前提二、项目建设分阶段进行,包括在建造阶段后紧跟一个运营阶段提供服务;前提三、项目全部或部分采取由第三方提供“项目融资”(无追溯权或有限追溯权的融资)。

标准合同文本的编制者指出,之所以设定三项前提条件,是因为许多PPP项目是符合这三项前提条件的,而且符合三项前提条件项目结构的合同本身是最(想当的、非常)复杂的,对复杂的合同结构做出规定更有益于标准合同文本的使用者。比如同公共部门签订合同的是特殊目的公司(项目公司)(special purpose company)并由分包商提供建造和运营是十分标准的项目结构,法律关系十分明确。

标准合同文本编制者强调,1.三个前提条件的设定,不表明合同文件编制者预设立场。2.虽然标准合同文本及相关指引前提条件之一是“同公共部门签订合同的是特殊目的公司(项目公司)(special purpose company)并由分包商提供建造和运营”介绍PFI,但这不表明合同编制者就认为SPV形式就优于非SPV形式。3.是否采取SPV形式(合同结构如何),应该由投标者根据项目实际情况提出并得到公共部门的批准(appraisal),不应该预设结论。标准合同文本编制者还强调:当前提条件不同时,应该对标准合同文件中必备条款(required drafting provisions)进行修改调整。公共部门应该尽早寻求专业部门及专业人士的指导。欧盟2003年3月出版的“Guidelines for Successful Public-Private Partnerships”也明确,本指引没有提供所有的PPP模式及不对任何PPP模式背书(endorsement)。

五、SPV是个非常灵活的机制且SPV可有可无

有人认为“任何一个PPP项目的实施,都会有一个SPV(特殊目的载体)的执行机构,一般来说,SPV是由政府公共部门和若干家企业共同组成。一个PPP项目的资金来源全部由SPV来筹集,一方面是SPV的自有资金,另一方面是由以SPV为主体的融资。因此,在PPP项目中,融资是企业的事情而非政府。”笔者认为,如此观点不全面。PPP项目实施中,SPV是个非常灵活的机制,SPV这个执行机构可以有也可以没有。如果任何一个PPP项目都采取SPV做为执行机构,则丰富多彩的PPP实践就单调了。

英国的PPP项目(主要是PFI模式)分为三类,1.在“用户最终付费项目”比如公路或桥梁图书馆项目上使用;2.在“政府购买服务项目”比如为老人提供住宿及日常照顾服务及监狱的设计融资建造运营都可以采取PFI模式;3.处于“用户最终付费项目”及“政府购买服务项目”之间的项目可以由公共部门和私营部门组成“联营体”,所谓SPV是也。英国实践证明不是所有PPP项目都要组成所谓SPV。如果认为PPP项目SPV是标准形式则预设立场掺杂个人感情提前做出价值判断。

中央人民政府在PPP模式适用上没有在SPV一刀切。2014年9月21日发布的国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)“(三)推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”政府通过特许经营权采取的PPP模式,政府就没有必要同私营部门组成SPV。纯粹由政府购买服务的PPP项目,似乎也没有必要组成SPV。

六、英国SPV(特殊目的公司或项目公司)不允许具体采购公共部门投资入股持有SPV股份

二十年来,公私伙伴关系在英国取得了巨大的成功,在英国大多数公私合伙项目采取的私人融资项目(PFI)来进行的。英国在同私人部门以伙伴合作提供公共基础及服务及体制创新方面一直保持着引导者(领先)地位。然而,事实上在英国,公私伙伴项目也不是都取得了成功。由于损耗、僵化及缺乏透明性,PFI日益失去了光泽(吸引力)。2012年12月5日,英国财政部(HM Treasury)公布“关于公私伙伴关系新模式”(A New Approach to Public Private Partnerships)政策文件(英文简称:PF2 Policy) 和“私人融资(2)标准化合同指引”(Standardisation of PF2 Contracts(Draft))(英文简称:PF2 Guidance)。PF2 Guidance 代替了2007年发布的私人融资项目指引(PFI guidance)的“私人融资项目标准化合同指引第四版”(Standardisation of PFI Contracts Version 4,SoPC 4)。PF2的公布是对英国基础设施采购方式的一次重大变革。PF2继续采用公私合营的模式,PF2又对原有的PFI机制作了很多重大的变更。英国财政部长Osborne称,新的机制将给纳税人提供更高的价值,其更具有确定性且能保证更快的实现交付。

七、结论

SPV是BTO/PPP模式标准形式是只见树木不见森林。采取抑或不采取SPV形式,要根据PPP项目的的具体实践。公共部门参加SPV抑或不参加SPV,也要根据PPP项目的具体实践。

参考资料

一、Standardisation of PFI Contracts Version 4 ((HM Treasury March 20007)

二、Standardisation of PF2 Contracts Draft (HM Treasury December 2012)

三、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)

四、《英国财政部Standardisation of PFI Contracts介绍》( 李继忠、李菡君)

五、《有关BT模式的几点商榷意见》( 李继忠、李菡君)

六、《四部委463号文后中国式BT模式的困境与出路》(李继忠、李菡君)

七、《采用PPP应当注意的几个关键问题》(孙洁)

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