PPP模式与结构化融资
第一篇 概论
第一章 PPP模式基本特征（16-09-29）
第二章 PPP模式相关概念（16-10-17）
第三章 PPP模式交易结构与结构化融资（16-10-31）
第四章 PPP项目前期程序(一)---投资审批与报建程序（16-11-07）
第五章 PPP项目前期程序(二)---PPP项目前期操作流程（16-11-21）
第二篇 主要交易群
第六章 PPP项目合作主体(一)---政府方
第七章 PPP项目合作主体(二)---社会资本方
第八章 PPP项目合作客体(一)---项目运作方式
第九章 PPP项目合作客体(二)---付费机制
第十章 PPP项目合作客体(三)---风险分配与提前退场机制
第十一章 PPP项目采购程序
第三篇 次要交易群(结构化融资)
第十二章 概述
第十三章 股权融资交易
第十四章 履约外包交易
第十五章 夹层融资交易---PPP基金
第十六章 债权融资交易
第四篇 结语
第十七章 如何绘制PPP交易结构图
第十八章 对PPP立法的几个建议
附录
BT的遗毒深入人心
一方案两报告常见问题解析
第五章 PPP项目前期程序(二)---PPP项目前期操作流程
根据财政部《PPP操作指南》的规定，PPP项目操作流程分为五个阶段，分别是：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交，其中和PPP项目前期程序有关的操作流程只有项目识别和项目准备两个阶段。PPP项目的前期操作流程(识别、准备)与投资审批程序(立项、可研)之间存在着何种关系，目前有两种观点。
持第一种观点的人认为：PPP项目前期操作流程和投资审批程序在程序上存在着前后的关系。先按照PPP项目前期操作流程，完成识别和准备，待采购确定社会资本方，由社会资本方组成项目公司后，再由项目公司以项目单位(或称为立项人)名义进入投资审批程序申请立项可研。这种观点的优点在于：如果由发改委主管的项目，发改委主管的投资审批程序放在最后，有助于发改委的审批管理。这种观点的缺点在于：很多事项会发生重复审批的情形，例如可行性研究报告在PPP项目前期流程要审批，到了可研阶段还要审批。因此，该观点下的立项可研必须在采购程序完成后才能办理，若可行性研究报告没有审批通过，那么PPP协议就会进入提前终止机制。当可行性研究报告由政府方编制的情况下，政府方恐有违约风险。何况项目公司担任项目单位也是传统模式的审批思维，并不适用于PPP项目。
持第二种观点的人认为：PPP项目前期操作流程与投资审批程序在程序上不存在前后关系，是两个并行的程序。因此，实施机构以项目单位的名义同时完成两个程序上的审批后，再办理采购程序。这种观点的优点在于：两程序同时推进将有助于缩短审批时间，当存在重复审批事项时，还可以安排各部门办理联合审查，以此避免不必要的程序拖延。这种观点的缺点在于：当项目的审批各自推进时，可能因缺乏一个统筹的主管部门，导致项目前期工作没有一个最终负责管理审批的主管机构。
上述两种观点皆有优劣，笔者建议将PPP项目前期操作流程与投资审批程序整合成一个单一且完整的审批程序。若未来PPP立法采取双轨制，可在整合后的程序中最后安排一个环节：由各自领域的PPP主管部门负责最后的审批与把关，既可简化程序，又可以明晰部门权责部门，因此不失为一种集益于一体的良法。目前发改委将PPP项目操作流程中的实施方案整合到投资审批程序的可研中来，发改委朝着单一化程序发展的观点初见端倪。
坊间已有不少介绍PPP项目操作流程五阶段的书籍，再加上《PPP操作指南》的内容已经规定得足够清楚，因此本书仅针项目识别和准备阶段中几个关键的环节来展开说明，其中包括：社会资本方发起项目、实施方案、财政承受能力论证以及物有所值评估[1]等。
根据《财政管理办法》第4条第2款及第3款规定：“政府发起PPP项目的，应当由行业主管部门提出项目建议，由县级以上人民政府授权的项目实施机构编制项目实施方案，提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。(第2款)社会资本发起PPP项目的，应当由社会资本向行业主管部门提交项目建议书，经行业主管部门审核同意后，由社会资本方编制项目实施方案，由县级以上人民政府授权的项目实施机构提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。(第3款)”由规定可知，PPP项目的发起分为政府发起与社会资本发起两种发起方式，由于传统模式的发起方式仅限于政府发起，因此PPP模式在制度设计上允许由社会资本发起显得相当特别，有几个关于PPP项目采取社会资本发起的问题将在下面进行展开。
由于PPP模式的实质是政府购买服务，而采取社会资本发起，政府所购买的服务就是一整套解决问题的方案，正中PPP模式的本意。政府希望在项目前期规划阶段，借用社会资本方良好的管理和创意，帮助政府解决问题，因此政府与社会资本可以从项目的前期阶段就展开合作，社会资本方在PPP项目中，不单是方案的执行者，同时也可以是方案的设计者。
有关于如何展开前期合作，相关政策法规文件并没有明确的规定，实践中常见的做法是由政府方与社会资本方签订合作意向书，一般合作意向书的内容包括：
政府方邀请前期工作的社会资本针对项目提出建议，并由社会资本针对建议事项编写项目建议书、实施方案，有的政府方甚至还会要求社会资本编写所有的前期文件，其中包括可研报告、财政承受能力论证报告、物有所值评价报告、初步设计或是施工图设计。
在前期工作中，政府方对社会资本所编写的各项报告有审核的权利，可以接受建议，修改建议，甚至是否定建议。社会资本对于政府方的审核意见，也有权选择接受或是不接受：如果社会资本接受了政府方的审查意见并修改了报告，政府方审核报告通过后，双方可以进入到项目采购阶段；如果社会资本不接受政府方的审查意见，社会资本可以退出项目的前期工作，但是前期的费用必须由社会资本自己负担。
政府方应组织与项目有关的政府部门成立项目指挥部，由地方政府方的首长或是副首长担任指挥部的指挥官，负责项目统筹与协调事宜。项目指挥部是政府方联系前期工作，社会资本方处理项目相关事宜的单一窗口，政府各部门应通过项目指挥部与社会资本方联系。前期工作的社会资本方完成各项报告后，项目指挥部应协调政府方各部门，勤勉、有序地完成项目所有的审批工作。
社会资本接受政府某项目前期工作的邀请后，针对该项目提出各项建议，即便政府方接受了建议，未来是否由同一个社会资本承做此PPP项目，还必须经过法定的采购程序来确认，也就是说未来可能是提供前期工作的社会资本中标，也可能是其他参加投标的社会资本中标，一切依法办理。
先由提供前期工作的社会资本方垫付前期费用，如政府方接受社会资本所提供的报告建议，且经由公正第三方全程跟踪审计或事后审计，确认前期费用的合理性后，再通过PPP协议的约定，前期费用转嫁由中标的社会资本承担；如因政府方自身原因导致项目前期工作终止，则由政府方负担相应的前期费用。
社会资本发起的PPP项目，如果由社会资本方编写并提出各项报告，那么是否应认定政府方与社会资本方之间是政府委托社会资本方编写项目建议书的法律关系呢？针对这个问题，笔者认为政府方与社会资本之间不存在委托关系，两者之间只存在建议关系。社会资本方通过编写报告向政府提出有关项目的各项建议，政府方既可以接受建议，也可以不接受建议，或是要求修改建议；对于政府方的审核意见，社会资本也可以接受或是不接受，因此政府方与社会资本之间不存在委任的关系，在此阶段政府方不需要通过采购程序，选任前期工作的社会资本。
根据财政部《PPP操作指南》及《财政管理办法》的规定，对于社会资本发起的PPP项目，由谁担任项目单位，并没有具体的规定。笔者认为由于政府方与社会资本之间实质上是建议的关系，是否采纳社会资本方的建议，决定权还是由实施机构掌握，所以从实质的权力关系来看，应由实施机构担任项目单位比较合适。
所谓实施方案指的是安排PPP项目交易结构的方案，内容包括但不限于：项目概况、项目产出说明、项目合作范围、合作主体、期限与运作方式、付费机制、风险分配框架、提前退场机制、社会资本方合作方采购方式等等。实施方案与可行性研究报告内容最大的区别在于：可行性研究报告的内容所处理的是PPP项目建设与运营的技术方案，而实施方案的内容所处理的是PPP项目的交易结构(或称为投资方案)，因此一般是先编写可行性研究报告，再根据可行性研究报告编写实施方案，而后根据实施方案办理物有所值评价及财政承受能力论证(编写顺序：可研性研究报告→实施方案→物有所值评价+财政承受能力论证)。
此外，根据《传统基础设施领域PPP工作导则》第9条后段的规定：“为提高工作效率，对于一般性政府投资项目，各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章，内容可以适当简化，不再单独编写PPP项目实施方案。”由此可知，在一般性项目中可以将PPP项目实施方案与可行性研究报告合并。笔者认为合并报告有以下几个问题：第一、根据《传统基础设施领域PPP工作导则》第10条第1款前段的规定，可行性研究报告由投资主管部门审批，但是同样根据《传统基础设施领域PPP工作导则》第11条的规定，实施方案由相关部门联审，因此报告和方案的审批机关不同，在公文作业流程上，应该要将报告与方案分开编写；第二、根据《传统基础设施领域PPP工作导则》第10条第1款中段与后段的规定：“可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，作为确定PPP项目实施方案的重要依据。”由此可知，实施方案的编写是以审批后的可研报告为依据，所以应先编写可行性研究报告并完成审批，再根据审批后的可行性研究报告编写实施方案，顺序上是先可研后方案。现在如果规定合并方案与报告，实施方案的编写将无依据可循。
根据《PPP操作指南》的规定，将实施方案分为初步实施方案以及项目实施方案两种，这两种方案的区别和项目各阶段的工作内容有关，项目识别阶段应编写初步实施方案，并准备相关资料，其中包括：新建、改扩建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案(参照《PPP操作指南》第7条第2款规定)。资料准齐全后进行物有所值评价及财政承受能力论证，通过评价与论证后再进入项目准备阶段。项目准备阶段应编写项目实施方案，并于项目实施方案审批通过后，进入物有所值及财政承受能力的验证，验证通过后才能进入项目采购阶段。
实施方案 | 物有所值+财政承受能力 | |
项目识别 | 初步实施方案 | 通过 |
项目准备 | 项目实施方案 | 验证 |
【图表5.1】初步实施方案与项目实施方案的程序比较
笔者认为《PPP操作指南》虽规定了不同的阶段应编写不同的实施方案，但是却没有规定“初步实施方案”与“项目实施方案”的内容具体上存在什么样的区别，因而导致物有所值及财政承受能力的“通过”与“验证”也无法分辨出有何不同。由于无法分辨初步实施方案与项目实施方案的异同，因此实践中经常跳过初步实施方案，而直接编写项目实施方案的情形，论证与评价也只审批一次，不会审批两次。根据《财政管理办法》第5条第1款的规定：“新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制；存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。”该《办法》已不再要求编写初步实施方案，似乎和本书采取了相同的观点。
本书建议最好能在流程中增加一个市场测试环节。PPP项目基本上是一种投资项目，既然是一种投资项目，项目交易结构的内容最好不要只是听从政府单方的意见来设计，方案内容最好征询市场的意见，这样才能设计出一个既符合政府方需求，又符合市场需求的可行方案，这种征询市场意见的环节称为市场测试。虽然《PPP操作指南》的规定中没有市场测试的环节，但笔者仍建议当实施方案起草完成后，可以增加市场测试的环节，让方案内容更加完整。此外，根据《传统基础设施领域PPP工作导则》第9条第2款前段的规定：“实施方案编制过程中，应重视征询潜在社会资本方的意见和建议。”可作为市场测试的法规依据。
财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据(参照《财政承受能力论证指引》第2条)。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域的PPP项目，防止某一行业和领域的PPP项目过于集中(参照《财政承受能力论证指引》第24条)。
财政部门（或PPP中心）应当会同行业主管部门，共同开展PPP项目财政承受能力论证工作。必要时可通过政府方采购方式聘请专业中介机构协助(参照《财政承受能力论证指引》第7条)。各级财政部门（或PPP中心）要以财政承受能力论证结论为依据，会同有关部门统筹做好项目规划、设计、采购、建设、运营、维护等全生命周期管理工作(参照《财政承受能力论证指引》第8条)。
任何一个分析方法都有它的范围与边界，我们必须在了解每个分析方法的优点与缺点后，才能正确使用这些分析方法，同理面对财政承受能力论证时也应当采取相同的态度，因此后续内容除了介绍一些操作环节以外，也会将制度的优劣作出分析。有关于财政承受能力论证，一般有三个环节的问题需要处理，分别是：财政支出责任、一般公共预算支出以及不得超出的具体比例，具体内容说明如下。
PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等(参照《财政承受能力论证指引》第9条)，财政部门（或PPP中心）在识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估(参照《财政承受能力论证指引》第23条)；具体内容说明如下。
股权投资支出责任是指在政府方与社会资本方共同组建项目公司的情况下，政府方承担的股权投资支出责任。如果社会资本方单独组建项目公司，政府方不承担股权投资支出责任(参照《财政承受能力论证指引》第10条)。股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值(参照《财政承受能力论证指引》第15条)。
有关于将股权投资列为财政支出责任是否恰当，有几个问题需要进一步讨论：第一、股权投资这项支出的性质于投资，政府方可以通过投资的手段取得项目公司的股权，除非未来投资严重失败，否则政府方所投资的金额是很有可能收回的，将可以收回的资金全额列为支出是否恰当；第二、如果政府方没有完全放弃分红权，项目公司获利分红，政府方还可以根据投资比例分配利润，请问这项收入是否该比照使用者收费，相应地扣除财政支出责任；第三、即便政府方完全放弃分红，在未来投资没有严重失败的情况下，这笔可以收回的投资应视为政府方无偿贷款给社会资本方，作为项目公司的资本金。如要计算政府财政支出，也应该是计算政府方股权投资的资金成本，也即政府方的贷款利息，而不是整个股权投资金额；第四、股权投资在《预算法》关于预算的分类中，属于国有资本经营预算支出，但在计算财政承受能力时，却以股权投资占一般公共预算支出的比例作为分析的基础，本书认为有欠妥当。基于上述讨论，笔者认为股权投资预算类型属于国有资本经营预算，因此不该列支为财政支出，与一般公共预算比较所占比例。
运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府方承担直接的付费责任。不同付费模式下，政府方承担的运营补贴支出责任不同。政府方付费模式下，政府方承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府方承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府方不承担运营补贴支出责任(参照《财政承受能力论证指引》第11条)。PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口补助模式下，运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响，而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时，应当充分考虑定价和调价机制的影响(参照《财政承受能力论证指引》第20条)。
有关于运营补贴涉及到的相关问题有：第一、如PPP协议中约定实施机构在建设期对于项目公司必须办理补贴，则建设期的补贴金额建议放在此项下，与运营期的运营补贴一并计算，也就是说和项目建设运营维护有关的补贴，最好能合并计算金额，将有助于未来与传统模式的建设运营净成本进行比对；第二、关于项目运营补贴金额的计算，基本上是根据资金动态的观点，以项目公司的建设运营维护成本加上合理的回报所计算的。这里的回报是以全项目内部收益率计算的，因此计算的过程中，是不计算贷款利息的；第三、根据《财政承受能力论证指引》第16条规定当年运营补贴支出数额的计算公式，这个公式的内容是有问题的，该公式与内部收益率脱钩与一般财务测算的要求相背，无法计算企业所得税以及影子票价，因此建议读者进行测算时，要特别注意。
风险承担支出责任是指项目实施方案中政府方承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府方承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任(参照《财政承受能力论证指引》第12条)。风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果PPP合同约定保险赔款的第一受益人为政府方，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额(参照《财政承受能力论证指引》第21条第1款)。有关于用比例法、情景分析法及概率法内容的异同，比较如图表5.2所示，供各位参考。
比例法 | 情境分析法 | 概率法 | |
支出数额 | X | V | V |
发生概率 | X | X | V |
计算方式 | 建设运营成本*一定比例 | 基本支出*基本概率+不利支出*不利概率+最坏支出*最坏概率 | 以可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出 |
【图表5.2】各类风险出现的概率和带来的支出责任比较
《财政承受能力论证指引》所规定的风险定量分析，在实践中是有相当争议的，三种方法中概率法是最少使用的分析方法，因为目前没有人有能力确定风险的支出数额，也不知道风险的发生概率。因此目前最常使用的分析方法是比例法以及情境分析法，而两种计算方式的问题在于：比例法中的一定比例和情景分析法中的发生概率都是没有客观合理的依据。许多咨询机构为了通过论证，将比例或概率自行设定到最低，使得评估形同虚设。从抽象理论上讲，风险分析是很有价值的，但从具体操作上来讲，风险定量处理是很困难的，因此根据《指引》所做的风险评估结果的参考价值是有限，可是目前尚无有效解决办法。
此外，风险承担支出的性质属于或有支出，也就是可能支出可能不会支出，并非属于一定要支出的项目，有点类似于建设工程的不可预见费的性质[2]，而运营补贴属于政府方合同的付款义务，性质上属于政府方必须支出的费用，因此风险承担支出责任，与其他支出责任的责任内涵并不相同。
配套投入支出责任是指政府方提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定(参照《财政承受能力论证指引》第13条)。配套投入支出责任应综合考虑政府方将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值(参照《财政承受能力论证指引》第22条)。
有关于配套投入涉及到的相关问题：第一、配套投入的费用中，许多费用虽属于政府方的支付责任，但是却不属于支付给项目公司的费用，如对土地的征收与整理、建设部分的配套设施、完成现有设施的对接等进行财政承受能力计算时，虽无需区分是否属于支付给项目公司的费用，都应计入政府方支出责任中，但是在计算物有所值评价时，此类费用是否该计入PPP值中，是值得讨论的；第二、政府方从事PPP项目相关工作所产生的费用，有进一步界定的必要，如应相关到何种程度才能列为PPP项目配套投入的费用。因为在实践中有些政府方会刻意的在这项费用中灌水，打着相关费用的幌子将不见得相关的费用也并入计算中，以达到变相融资的目的；第三、政府方投入与PPP项目有关的费用，不属于股权投资、运营补贴、风险承担范围的，笔者建议应将该费用放入配套投入项下合并计算。
有关于上述四项支出中所涉及到的共同问题，本书将合并于此一并讨论：第一、如果政府方将国有资产(包括土地、有形资产与无形资产)投入于PPP项目中，这些投入是否该计入政府方财政支出责任中？笔者认为政府方将这些国有资产投入项目中，所走的程序并不是《预算法》中的预算程序，也不属于《财政管理办法》中的预算管理，因此国有资产的投入与一般公共预算支出无关，将这些资产列入政府方财政支出之中，与一般公共预算支出比较，并不合适；第二、有关于特许经营使用费收入、权益转让收入(存量资产所有权或经营权的转让收入、政府方转让项目公司股权的股权转让收入)、土地或是商业开发的收益、门票广告的收益等是否该比照使用者付费，一并扣减政府方财政支出呢？笔者认为所有和PPP项目有关的收入，都应该要列入扣减政府方财政支出的项目中，不应该只限于收用者收费。
有关一般公共预算支出有二个方面的问题需要展开讨论：第一个方面的问题是如何界定一般公共预算？地方各级政府的转移支付预算是否为一般公共预算支出？第二个方面的问题是有关金额估算的问题，也就是每年一般公共预算支出的金额如何估算？相关讨论说明如下：
预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算(参照《预算法》第5条)。而一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算(参照《预算法》第6条第1款)。
地方各级政府的转移支付预算是否为一般公共预算支出？根据《预算法》第7条第2款的规定：“地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府方对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。”由此可知，上级政府方对本级政府方的转移支付，属于本级政府方的一般公共预算收入，本级政府方对下级政府方的转移支付，属于本级政府方的一般公共预算支出。
根据《财政承受能力论证指引》第27条的规定：“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。”由此可知，未来年度一般公共预算支出数额，原则上参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，但是例外的情况下，可以根据实际情况进行适当调整。
根据《财政承受能力论证指引》第25条规定：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。”由此可知，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例，原则上不超过10%，但是在例外的情况下，财政部门可以就当地的实际情况，确定具体的比例。
物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府方传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法(参照《物有所值评价指引》第2条)。拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价(参照《物有所值评价指引》第4条)。物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价(参照《物有所值评价指引》第5条前段)。有关于定性与定量评价的内容，以及目前物有所值评价的其它相关问题，具体说明如下。
物有所值的定性评价中，分为基本评价指标以及补充评价指标，基本评价指标有6项，评分权重为80%，补充评价指标,评分权重为20%；由项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议，由专家在充分讨论后按评价指标逐项打分，而后根据专家组意见做出定性评价结论。原则上，评分结果在60分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。有关于基本评价指标以及补充评价指标的具体内容说明如下。
定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府方机构能力、可融资性等六项基本评价指标,其中：第一、全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合；第二、风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府方和社会资本方之间进行合理分配；第三、绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府方采购政策，能否鼓励社会资本方创新；第四、潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本方参与竞争的吸引力；第五、政府方机构能力指标主要考核政府方转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力；第六、可融资性指标主要考核项目的市场融资能力(参照《物有所值评价指引》第11~17条)。
补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等(参照《物有所值评价指引》第19条)。
定量评价是在假定采用PPP模式与政府方传统投资方式产出绩效相同的前提下，将PPP模式的净现值(即PPP值)与政府方传统模式的净现值(即PSC值，又称公共部门比较值)进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。如PPP值小于或等于PSC值的，认定为通过定量评价；PPP值大于PSC值的，认定为未通过定量评价(参照《物有所值评价指引》第33条)。
在此要特别说明的是，为何物有所值的评价要以净现值来进行比较，这是因为从财务的角度，净现值是净现金流折现累计的金额，由此可知：第一、净现值是以净现金流作为基础计算，而净现金流是PPP项目各期支出的净成本，第二、净现值是折现后累计的金额，代表净现值考虑了资金的时间价值。这里的折现率，依据《物有所值评价指引》第32条及《财政承受能力论证指引》第17条的规定，参照地方政府方债券收益率确定。
有关于PPP值与PSC值的具体内容说明如下。
所谓PPP值是指PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值，也就是PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值(参照《物有所值评价指引》第27条前段)。这个现值的计算，一般是先根据财政承受能力论证计算各年的财政支出终值，再参照地方政府方债券收益率，各项财政支出分别折现成现值所累计的金额。这个金额所代表的意义就是从现在的时间点，将各期终值的资金时间价值除去后，政府方对此项目采用PPP模式所支付的各项财政支出总额。
所谓PSC值是指传统模式下项目全生命周期内政府方净成本经调整后的现值。这里的调整指的是竞争性中立调整值，也就是采用政府方传统投资方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等(参照《物有所值评价指引》第30条)。PSC值的计算基本上是参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值、项目全部风险成本，三项成本的全生命周期现值之和。
根据《物有所值评价指引》第6条规定：“应统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。”由此规定可知，如果没有通过评价，项目就不能采用PPP模式，因此笔者想讨论的是以物有所值评价的通过与否作为项目是否采取PPP模式的决定性因素是否恰当？从政府方的角度观之，如果政府方的资金充裕，采用PPP模式只是为了追求效率，那么比较PSC值与PPP值有其一定的意义；但是如果政府方缺乏资金来源，或是没有其他筹资的渠道，经分析项目的社会效应非常显著，政府方想利用PPP模式的表外融资机制融资，是否一定要坚持PSC值大于PPP值，笔者认为有讨论的空间。因此立法上笔者建议经可行性研究报告评估，项目的社会效应经评估非常显著的情况下，经省级PPP项目主管部门审批同意后，PPP值在一定幅度范围内大于PSC值，可以采取PPP模式。
从分析方法的角度而言，定量评价应该是定性评价的延伸，也就是说先从定性的角度分析某个因素对于项目的影响是否存在，在该因素的影响存在时，再进行定量评价，分析该因素影响到什程度，定性评价与定量评价互为联系、互为补充。《物有所值评价指引》中有关于定性评价与定量评价的内容是完全脱钩的，因此评价方法的逻辑性是有问题的。笔者建议，应将物有所值的定性评价，从物有所值评价中抽离出来，以此作为对实施方案进行合规性审查的标准。
第一个要讨论的问题是：《物有所值评价指引》第28条第3项规定将项目全部风险全部计入PSC值中，是否恰当？笔者认为，在传统模式中，政府方所承担的风险确实比PPP模式中还多，但是还没到完全承担所有风险的地步，有些风险在传统模式中是由承包商承担，因此将全部风险计入PSC值中，笔者认为并不恰当。
第二个要讨论的问题是：根据《物有所值评价指引》第31条规定：“项目全部风险成本包括可转移给社会资本方的风险承担成本和政府方自留风险的承担成本，参照《政府方和社会资本方合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第二十一条及有关规定测算。”由此可知，传统模式项目中项目全部风险、社会资本方承担风险和政府方自留风险的计算，参照《财政承受能力论证指引》第21条规定办理，但是《财政承受能力论证指引》第21条只规定如何对PPP项目中政府方自留的风险进行计算，并没有规定项目全部风险与社会资本方承担风险的计算方式，究竟该如何参照，有待进一步讨论。
第三个要讨论的问题是：《财政承受能力论证指引》第21条所规定的比例法、情景分析法及概率法等风险定量分析方法，其中有许多测算的参数缺乏客观合理的依据，因此建议可以将两份《指引》中有关风险定量分析的规定删除，而将风险定性分析方法放在PPP项目合规性审查中，作为实施方案审查标准内容的一部分。
PPP值 | 财政承受能力支出 | |
制度目的 | 项目公司是否可以节省成本 | PPP项目的财政支出，政府方每年的预算是否能够支付 |
计算范围 | 项目公司履约的范围 | 政府方关于PPP项目的所有支出，范围大于项目公司履约的范围 |
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