国际上普遍认为PPP模式有两种基本类型，即使用者付费类特许经营PPP 模式和政府付费类购买服务PPP模式。我国今年7月18日印发的《关于深化投融资体制改革的意见》，关于PPP的表述，也意味着中央层面首次正式将PPP划分为“特许经营”和“政府购买服务”两个类型。两种PPP模式的主要区别，在于回收项目建设投资和运营成本的方式不同。对于使用者付费类PPP 模式，要求采用特许经营方式，向项目产品和服务使用者收取费用，用以回收项目建设和运营成本。对于政府购买服务类PPP 项目，则通过政府向项目提供的公共服务支付购买费用来回收私人部门的前期建设投资及运营费用。两种模式的相同之处是，都偏向于由私人部门来负担项目的建设投资，政府退出项目初始投资，仅根据项目运营绩效进行补贴或购买服务。
在实务操作中，根据适用对象和实施程序要求，政府购买服务通常分为两种，一种是PPP型政府购买服务，一种是非PPP型政府购买服务，这两种模式的差别在于，前者适用条件是公共服务、项目规模较大、范围涉及工程，依据财金113号文，必须要通过财政承受能力和物有所值论证；而后者通常不具备这些条件，且依据财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》，程序上不要求通过两个论证。可见，PPP与政府购买服务之间虽然区别明显，但也相互包含，两者存在交集，其交集既可称为政府付费类购买服务PPP模式，又可称为PPP型政府购买服务。
财金76号文强调PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，这在业界没有明显分歧。而该文件中对于政府购买服务的定位和侧重，实际上则是比较模糊的，从而导致了PPP模式实质表述的理解困局。
在此，笔者谨以分析政府购买服务为逻辑基础，对PPP模式的实质表述进行多维度地剖析。
程序层面--强调购买过程
政府购买服务是十八大后新出现的一个专有名词，是指原来由政府设机构养人提供公共服务，逐步改为向社会力量购买来提供，强调政府从“生产”服务到“购买”服务的转变。当然从政府采购范畴分析政府购买服务，这种“购买”过程可以延伸到包括购买、租赁、委托、雇佣等多种采购行为。PPP模式强调由社会资本提供服务，政府支付相应价格，也有一个向社会资本的“购买”过程，因此本质也是政府购买服务的实现形式。
当前业界普遍认同，PPP是政府从公共服务的“生产者”转为“提供者”而进行的特殊采购活动，并将PPP项目选择合作者的过程纳入政府采购管理。
从《政府采购法》来看，除工程和货物之外，政府采购的服务包括政府自身所需服务和政府向社会公众提供的服务，PPP则属于公共服务项目政府采购范畴。很明显，从这个层面理解，PPP模式是政府购买公共服务，从而是政府购买服务的一种情况，进而“实质表述”是成立的。
政府购买服务在实务操作中，通常可以分为两种，一种是PPP型政府购买服务，一种是非PPP型政府购买服务。PPP型政府购买服务的特别之处在于：程序上必须要通过财政承受能力论证和物有所值论证。
另外，除适用购买公共服务外，也适用项目规模较大、范围涉及工程。这类可以涉及工程的购买服务与BT模式有所不同，前者包含并强调回购服务，后者主要分期回购工程。由于服务提供过程本身的长期均衡性，有利于实行中期财政规划管理。
可见，PPP模式与PPP型政府购买服务在适用范围、论证要求和涵盖运营服务过程等方面是一致的，权当因此作“实质表述”。
（作者单位：陈建华，财政部中国财政科学研究院博士后；王云，北京市平谷区财政局PPP项目专员）
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