PPP模式是指政府与社会资本为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础而形成的一种伙伴式的合作关系。自2015年相关部委联合出台《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》后，全国各地掀起了一股PPP热潮。
自2013年底被推向前台以来，恰逢经济持续下行背景，PPP（政府和社会资本合作）一直被政府和外界寄予拉动投资、稳增长的厚望。然而从现实情况来看，落地率较低，也是这一模式不得不直面的问题。在众多业内人士看来，逾十万亿政府和社会资本合作（PPP）项目等待落地，进度不如预期，其中一大原因正是PPP领域顶层法规的缺失。
财政部PPP中心主任焦小平日前指出，目前PPP立法进展顺利，财政部已经将相关立法研究成果提交给国务院法制办，法制办开的各种研讨会、调研都在紧锣密鼓地进行中。未来国务院将采取先出台PPP领域的条例，再出台PPP领域法律的路径，来完善PPP法规体系。
10月13日，财政部发布了第三批PPP项目名单后，10月20日，财政部又出台《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，规定了公共服务领域PPP项目识别论证、采购管理、财政预算管理、资产负债管理及监督管理等内容。此后，10月24日，财政部又公布了《PPP物有所值评价指引（修订版征求意见稿）》。10月27日，发改委颁布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》。政策的接连出台，足见国家对于PPP的推动力度和重视程度。
财政部网站数据显示：截至2016年9月末，全国纳入财政部PPP综合信息平台项目库的项目有10471个，总投资额高达12.46万亿元。虽然项目投资体量巨大，但进入执行阶段项目946个，总投资额仅为1.56万亿元。数据的对比，给人留下了PPP项目落地难的印象。
而PPP项目“落地难”已成为地方政府最为头疼的问题。多家民营企业负责人表示，大量PPP项目是由合同双方磋商，而不是市场化定价，无法保证资金的利得空间。目前，多数PPP项目回报率仅6%，这就降低了民营企业的投资意愿。有环保类资本指出，他们公司在此轮PPP项目圈地中表现积极，2015年底前已经签约300亿元项目，但实际落地的项目几乎没有，主要在于金融机构贷款等资金后续难以跟上。
一位业内人士说，由于一些PPP项目所设资金门槛较高，民企难以进入，参与度不高。而在一些民企与国企的联合体中标PPP项目，也会因民企所占股份比重较小，或是被拿来凑数或是凑政策，其分得的实际利润非常少。在这种条件下，社会资本活力很难被激发出来。或许正是由于上述原因，当前PPP项目的资金到位率偏低，更难言大规模落地、拉动经济增长。
专家和分析人士认为，长期来看，建立合理的投资回报机制，尤其是推动PPP立法，成为调动民间资本、社会资金参与PPP项目积极性的关键所在。财政部此前表示，要进一步完善法律制度和政策扶持体系，尽快设立中国PPP引导基金，由中央财政出资，吸引市场主体共同参与，提高项目融资的可获得性。抓紧制订PPP项目财政管理办法，做好PPP立法准备工作，研究出台“以奖代补”措施。
目前PPP实践快于理论，焦小平认为PPP理论研究亟待补位。也正是在这一背景下，上海财经大学中国公共财政研究院在财政部PPP中心的指导下，于本月18日正式成立了上海财经大学PPP研究中心。该中心旨在对PPP运行机制、运行效率及政府和企业合作过程中遇到的问题进行有针对性的研究，对现有PPP项目的运行状况进行评估，并为"十三五"期间PPP项目的全面推开提供科学、严谨的咨政报告。
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