PPP助力园区开发

中国（园区）PPP大讲堂

工业园+产业园+高新区+特色小镇

PPP项目的指路人?

自上世纪八十年代我国首先在少数沿海地区设立园区以来，经过三十多年的发展，园区数量迅速增长、产业集聚明显、经济效应逐渐显现，已成为经济发展的主要载体。文章首先概述了我国的园区发展情况、梳理园区开发的四种常见模式并结合具体案例予以说明。

在政策扶持和经济发展需求的持续推动下，我国的园区迅速发展、规模不断扩张，截至2014年底，我国共有国家级园区477家，包括215家经济技术开发区、115家高新技术产业开发区以及147家其他各类国家级园区，省级园区1167家，市级园区数不胜数，平均每个城市拥有4.8家省级及以上产业园区。得益于技术、资本、劳动力等资源的整合，园区的规模经济效应逐步显现，多项经济指标得以优化，增速明显高于全国整体经济各项指标的平均增长水平，经济活力凸显。截止2014年底，我国共有国家级经济开发区215家，总产值76545亿元，增长率为9.10%，其中第二产业增加值55694亿元，增长率为8.00%，第三产业增加值15958亿元，增长率为12.30%，三者增速均高于对应同期全国经济平均增速水平，产业转型优化明显；财政收入14607亿元，其中税收收入12497亿元，二者增速均超过两位数，远高于对应同期全国平均水平，财政效益可观。

总体而言，我国的园区已基本实现要素集聚，总体发展态势良好，园区经济活力四射，助推区域经济发展。

表1 2014年全国国家级经济开发区的经济发展概况

从上面的图表可以看出，我国的园区总体运行良好，是一种较为成功的经济发展载体。园区开发主要涉及土地一级开发商参与园区开发建设时资金平衡问题及运营策略问题，现行的主要有BT、土地补偿、利润分成和PPP四种商业模式。

这是一种较为初级的政府主导型的园区开发模式，政府作为开发主体投资，委托开发商按照既定的土地利用总体规划、城市总体规划对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施的建设。

 图1  BT模式下园区开发操作框架

此种模式简洁明了，权责明晰：政府主导园区开发的方向，享有土地增值收益；社会资本作为园区土地开发的承包者，负责资金筹集、相关手续的办理及项目的组织实施，在完成相关基础设施建设移交给政府后，即可获得政府按照总建设成本的一定百分比作为经营加成，换言之，社会资本在园区开发中参与力度不足，需承担的风险较小，可获得相对稳定的收益。

根据国土资源部的规定，一级开发企业的利润率不得超过8%，即便是区里或地块所在乡镇的企业，也只能多获得占合同金额2%的管理费。由于土地开发商获得的收益相对有限，导致其参与热情不高。

土地补偿模式是从BT模式中演化而来的，二者最大的差异为土地开发商在完成土地开发后并不是直接获得固定的收益，而是经由第三方机构对开发成本和土地价值进行科学的评估计算，通过形式上的招拍挂，得到相应价值的土地作为补偿。

该模式政府和开发商均有利可图，一方面，政府不需支付一级土地开发费用，减轻了财政压力；另一方面，开发商可曲线拿地，实现土地一二级联动开发，获得一定的超额收益。但是前期开发商需垫付相应的资金，现金流压力较大。总体来说，这种操作方式在公开情况下运用不多，主要原因为开发商获得土地补偿的方式难以公开透明操作，使招拍挂流于形式，具有一定的政治风险，注定不可成为主流。

利润分成模式是近年来较为流行的园区开发商业模式：土地开发商在接受政府委托完成园区开发后，移交给政府，政府通过公开的招拍挂方式进行土地交易，所得的土地出让金除去土地开发成本即为土地开发所得的收益，并按照一定比例在政府和开发商之间进行收益分配。通常情况下，当土地出让金入不敷出时，政府会向开发商承诺相应的保底收益。

在此模式下，借由可观的土地增值效应可充分调动开发商的积极性。但分成比例并无定论，是争议的焦点，不同项目之间的差异明显，有的不足40%，有的高达90%，需要综合考虑地理位置、开发难度等因素，由政府和开发商博弈而定。

相较于以上三种，PPP模式下社会资本参与园区开发的程度较为深入。政府和社会资本共同组成项目公司（SPV）为园区提供设计、投资、建设、开发、运营一体化服务，涵盖了土地整理、基础设施建设、公共设施建设、产业发展、规划咨询、运营等服务。

在PPP模式中，政府和社会资本是平等主体，各方秉承“收益共享、风险共担”的合作理念，充分发挥各自的比较优势，共同参与园区的开发运作，从而实现了合作共赢。一方面，政府前期不用投入资金，无需对收益进行兜底，减轻了政府的资金压力。另一方面，在合作过程中，社会资本将充分发挥自身的专业优势，拥有一定的自主创新空间，投资热情得以激发，并可以实现多元化盈利。

表2 园区开发的四种常见商业模式对比分析

自十八届三中全会以来，各部委密集出台PPP相关政策、地方政府债务压力高企、资产配置荒社会资本积极参与，在这样天时地利人和的大背景下，PPP迎来了春天。近年来，园区经济活力四射，而园区作为推动经济发展的重要载体，自然备受社会资本青睐。根据财政部PPP综合信息平台项目库季报第1期可知，园区开发项目总计228个，投资额高达4042亿，PPP在园区开发中广泛运用，已成为园区开发的主流模式。下面将结合具体实例概述PPP模式在园区开发中的应用，总结其成功之处，以期为后续的园区开发提供经验借鉴。