PPP不只是一种融资模式——专访财政部财政科学研究所研究员、中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长孙洁

工业园+产业园+高新区+特色小镇+文旅小镇

PPP项目的指路人? 

 在城镇化加速和地方政府背负巨额债务的双重背景下，积极推进PPP是我国经济社会发展的优先选择。在我国政府力挺PPP模式的过程中，政府和企业发展面临哪些挑战和机遇？目前落地的PPP项目不多的原因是什么？针对这些问题，本报记者采访了财政部财政科学研究所研究员、中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长孙洁。
        记者：当前我国政府力挺PPP项目，对于政府和企业发展PPP模式面临怎样的机遇和挑战？
        孙洁：今年以来，财政部力推PPP模式，各级政府也在学习PPP的热潮，但是，如何真正做好一个PPP项目不是一件容易的事情。所谓PPP模式，是指政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。在这一建设领域，通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门责任基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益的最大化。
        目前，中国经济的外部环境、增长速度、发展方式、经济结构、发展动力均发生了较大转变；中国经济进入新常态，也意味着中国经济结构进入了转型升级的深度调整期。在新常态下，政府要保持经济和社会的平稳运行，要解决三大矛盾：一是地方政府债务瓶颈与新一届政府提出的“稳增长、促改革、调结构、惠民生”系列政策措施的矛盾；二是基础设施投资巨大缺口与社会资本市场准入门槛较高的矛盾；三是交通、市政公共资源利用效率不高和政府财政不堪重负的矛盾。PPP模式正是解决上述矛盾的重要抓手和落脚点，未来中国将成为全球最大的PPP市场，也是许多企业转型升级发展的重大机遇。在看到机遇的同时，我们同样也面临挑战，包括目前PPP模式还缺乏完善的法律体系；项目周期较长，投资回收较慢；金融机构对PPP模式不熟悉，融资困难等。
        记者：PPP的目的是解决资金问题，应用PPP还会不会产生“意外的惊喜”？
        孙洁：事实上，PPP模式已经被广泛应用到各种公共产品和服务的提供当中，但人们对其认识一般仍然停留在融资层面，很难发现PPP其实可以作为一种管理模式来使用。
        融资只是PPP的目的之一，并不是全部。融资只是借别人的钱办事，而管理是借别人的能力办事。PPP项目中会涉及到融资问题，但不仅限于融资问题，政府和公共部门除了利用民营部门的资本以外，大多还利用了民营部门的生产与管理技术。融资更多是考虑将自己的风险最小化。而PPP管理模式中，更多是考虑双方风险而将整体风险最小化。事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解风险，PPP可以带来的“1+1>2”的合作机制效应。
        过去政府仅仅是为了得到一个工程，而现在通过PPP，政府不仅得到了工程，还承担了工程未来若干年的维护、运营、服务，这些都由社会资本方来负责，可以说确保了项目的质量。和传统管理模式相比，政府和社会资本合作管理模式中有着清晰的产权关系，解决了传统管理模式中的产权缺位的问题。具体表现在一下几个方面：首先，有利于促进政企分开。采用这种模式，可以将一元投资主体进行多元化改革，减少政府对企业的行政干预。其次，有利于降低委托——代理成本。采用公私合作伙伴的PPP模式，由于私人部门的加入，可以有效弥补公共部门的信息不对称问题，使得提供的公共物品更加有效。
        记者：目前落地签约的PPP项目不多，原因有哪些？
        孙洁：PPP项目容易被人们简单化，但其实PPP项目本身比较复杂，这一特性可能很多人都不了解。PPP的复杂性涉及到未来要和社会资本方签订一个长期的合同，至少10年以上。因此，长期的合同不可能在短期内签下来，就必须把未来发生的变化如经济形势等方面考虑进去。PPP项目不能像过去做项目所谓的“三边工程”：边勘测、边设计、边施工，所以时间是一个重要的因素。另外，PPP还涉及到公司公共的利益、公共需求的变化，这些变化会导致PPP项目在实施过程中如何设计调整机制、政府部分的诉求……所以，各方利益交织在一起，PPP项目需要一个较长的时间。
        此外，财政部、国家发改委等部门推出的一系列政策，部分地方认识不够全面，把思想局限在缓解债务压力上，还需要地方去消化和理解。由于现在要做长期的项目，对于社会资本方而言，他们的观念还停留在过去短期的做法，在这种思维状态下，很难转变为PPP的形式。
        记者：PPP签署的合同都是长期的，其中会发生各种变故（风险），让相关方蒙受损失。那么，该如何规避这种风险？
        孙洁：在实施PPP模式的过程中，势必会给合作的双方带来一定的风险。因为是一个长期的合作关系，涉及到双方的利益。在推进的过程中，如何来监督和管理，如何做到项目盈利而不暴利？另外，PPP是一个公共项目，所谓“公共”就是每个人都应该有知情权，但是有私营部门做了之后就看不到，因为他们的财务是保密的，这其中有没有暴利？这些都是风险，为此，要做好项目前期的预测和分析，把各种风险提前梳理，另外还需通过一些机制来保障。
        当前在推广PPP过程中，没有一部PPP法规范相应的行为，所以应制定一部PPP法作为推广PPP的基本法律保障。不过，当前财政部已经将PPP纳入政府采购，并出台了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，这就必然会让《政府采购法》和《预算法》成为当前PPP推广的重要法律依据。
        另外，财政部在2014年9月下发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，是财政部力推PPP模式以来颁布的第一份正式文件。其中就明确了“风险由最适宜的一方来承担”，判断某方是否适宜，条件应包括“风险是否由最有能力以最小成本管理的一方承担”，以及“风险和收益相对等”和“风险有上限”的安排。还有2014年12月4日又发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》，对PPP模式的适用范围、各环节的操作重点等内容进行了说明。依据《指南》，PPP模式适用范围广泛，且可选的项目运营模式多样，处于不同建设阶段城市基础设建设项目均可考虑实施。
        市场经济就是一个契约经济，一旦签署了协议，必须按照合同法以及相关的法律来执行。要规避PPP带来的风险，就要搞好项目前期的预测和分析，把各种风险提前梳理。根据各自承担的法律契约，属于市场的，那就大家共同承担，属于管理层面的也分为政府管理和企业管理，把这些责任都分清楚。
        记者：规范的PPP项目该如何操作？
        孙洁：不论国内外，PPP项目都是带有公益性的项目，不能以利润最大化为目的。所以，PPP模式还是应该建立在长期稳定的基础上。而对于那些寻求短期利益最大化的企业，政府应该拒绝。在银行，往往会设立一个大净值客户部门，这个部门中聚集着不急于收取收益的闲散资金。如果政府能够出台相关政策，可以和银行进行合作。一个有资金无处去，一个需要融资开启项目，如能达成一致，那么将是双赢。
        与过去的做法相比，现在提出的PPP更强调规范性。PPP的运行需要具备四个原则。首先是社会资本与政府方式平等的地位，平等是基础，才能形成合作伙伴。第二个是风险分担，PPP模式以承担能力来划分风险，从而能使项目总体风险最小化。第三是项目的收益原则，盈利而不暴利。第四就是有效监督，有效地监督就要公开，越公开越好，公开才有监督。同时，PPP项目还有3大特点：多样性、复杂性和长期性。如果能遵循这4个原则和3个特点，PPP项目就能比较规范的操作。

案例
固安工业园区新型城镇化项目

        固安工业园区地处河北省廊坊市固安县，与北京大兴区隔永定河相望，距天安门正南50公里，园区总面积34.68平方公里，是经国家公告（2006年）的省级工业园区。2002年固安县政府决定采用市场机制引入战略合作者，投资、开发、建设、运营固安工业园区。同年6月，通过公开竞标，固安县人民政府与华夏幸福基业股份有限公司（简称“华夏幸福公司”）签订协议，正式确立了政府和社会资本（PPP）合作模式。按照工业园区建设和新型城镇化的总体要求，采取“政府主导、企业运作、合作共赢”的市场化运作方式，倾力打造“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”的产业新城。目前，双方合作范围已拓展至固安新兴产业示范区和温泉休闲商务产业园区。 
        从2002年合作至今，固安工业园区已成为全省发展速度最快的省级开发区，2014年完成固定资产投资149.6亿元，实现工业总产值224.5亿元，完成财政收入23.3亿元。受益于固安工业园区新型城镇化，固安县从一个经济发展水平相对落后的县，成为各项指标在全省领先的县。政企合作十多年，固安县人均GDP增长了4倍，财政收入增长了24倍，成功跻身“2014中国县域成长竞争力排行榜”50强，位列“中国十佳开发竞争力县”第2位。
        固安工业园区新型城镇化在整体推进过程中较好解决了园区建设中的一些难题，这种PPP模式正在固安县新兴产业示范区和其他县市区复制，具有较高的借鉴推广价值。一是采用区域整体开发模式，实现公益性与经营性项目的统筹平衡。固安工业园区新型城镇化采用综合开发模式，对整个区域进行整体规划，统筹考虑基础设施和公共服务设施建设，统筹建设民生项目、商业项目和产业项目，既防止纯公益项目不被社会资本问津，也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端，从而推动区域经济社会实现可持续发展。二是利用专业团队建设运营园区，实现产城融合发展。为提高固安工业园区核心竞争力，固安县政府通过让专业的人做专业的事，华夏幸福公司配备专业团队，政府和社会资本构建起平等、契约、诚信、共赢的机制，保证了园区建设运营的良性运转。固安县政府在推进新型城镇化的同时，统筹考虑城乡结合问题，加快新农村建设，进行产业链优化配置，实现了产城融合发展。

        涨知识：什么是PPP？ 
        PPP的概念目前还没有一个公认的说法，不同的人从不同的角度会有不同的理解。对英文Public Private Partnerships也有多种译法，如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公共/私人合作关系、公私机构的伙伴合作、官方/民间的合作、民间开放公共服务、公共民营合作制等等。下面列举几种具有代表性的说法。
        联合国发展计划署1998年给PPP的概念是：PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
        美国PPP国家委员会的概念是：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。
        国家发展改革委对PPP的官方解释为：政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系（国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》）。在这种模式下，社会资本负责通过履行双方PPP合同中规定的责任，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”来获得合理的投资回报，政府部门则负责对社会资本提供的公共产品及公共服务的价格和质量进行监管，来保证公共利益的最大化。
        通过上面众多概念可以看出，虽然无论是机构或是专家，对PPP都还没有形成一个完全一致的表述，但是，从这些定义和解说中我们可以发现一些共同的特征：首先是公共部门与私营部门的合作，合作是前提，每个概念中都包含合作这个关键词。其次是把提供公共产品或服务，包括提供基础设施，作为合作的目标。第三是强调利益共享，就是说在合作过程中，私营部门与公共部门共赢。第四是风险共担。这些特征大体上概括了PPP概念的基本要素，在此基础上，我们认为，PPP概念中包含有合作、提供公共产品或服务、利益共享、风险共担这样几个要点。

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