依据《国家公路网规划（2013-2030年）》，从2013到2030年的17年间，至少需要2.5万亿元投入国家高速公路网建设。业内人士认为，传统高速公路的融资有90%是通过银行贷款提供的，金融创新领域上涉及非常少。如何降低高速公路管理机构资产负债率?如何引入社会资本，设计切合实际的PPP方案?如何发挥产业基金的引领作用，推动高速公路行业PPP模式的落地，是中国高速公路实现可持续发展的至关重要的命题。
（一）公路发展的历史性转折
1984年12月，国务院第54次常务会议做出了具有划时代意义的三项重大决策：
1、征收车辆购置附加费（1985年5月1日起施行），作为中央预算外专项资金，主要用于国家计划内干线公路建设及与公路建设有关的支出；
2、提高养路费征收标准，其中增加的部分用于公路建设资金；
3、允许用银行贷款修建公路，通过收取通行费偿还贷款，即“贷款修路、收费还贷”的收费公路政策。
（二）1992-2008：投融资体制不断完善阶段
1、1996年交通部颁布了《公路经营权有偿转让管理办法》，以规定期限的收费经营权为条件，通过转让经营权方式吸引社会资金进入公路基础设施域。
2、1997年颁布的《公路法》规定，筹集公路建设资金，可以依法向国外金融机构和外国政府贷款；国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资；开发、经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券筹集资金。 v
3、2001年国务院批准将车辆购置附加费改为车辆购置税，主要用于公路等建设。 v
4、2004年国务院颁布《收费公路管理条例》
5、2008年底，国务院实施成品油价格和税费改革：
（1）取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费。
（2）逐步有序取消政府还贷二级公路收费，中央分东、中、西分别按40%、50%、60%给与补助
（3）新增成品油消费税（汽8毛、柴7毛）连同由此相应增加的增值税、城市维护建设税和教育费附加按基数和增量的方式予以分配
（三）2008至今：公共政策新时期
1、深化财税体制改革与公路PPP
（1）深化财税体制改革: 预算管理制度、税收制度、事权和支出责任划分
（2）深化预算管理制度改革：《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号）；《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号）；《预算法》（2014年修订版）。
2、加强地方政府性债务管理与公路PPP（国发【2014】43号文）
（1）剥离融资平台公司政府融资功能
（2）政府融资全部纳入政府债券举借渠道
（3）政府债券实行限额管理，“借、用、还” 全部纳入预算。
（4）存量债务进行甄别分别纳入一般和专项债务，可通过发行债券进行置换。
（5）纳入政府债务的可以使用政府债券。
（6）鼓励采取政府与社会资本合作模式。
（四）公路PPP政策文件
1、《财政部 交通运输部关于推进交通运输领 域政府购买服务的指导意见》（财建【2016】34号）
公路服务事项：包括农村公路建设与养护、政府收费还贷高速公路服务区经营管理、公路桥梁隧道定期检查和检测、公路信息服务等事项。
2、《交通运输部 中国农业发展银行关于充分发挥开发性金融作用支持农村公路建设的意见》
鼓励各地交通运输部门加强与农发行的联系，采取委托代建、购买服务的方式，发挥好政策性银行的优势，支持农村公路发展
3、《财政部、交通运输部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建[2015]111号）
收费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报的，在依法给予融资支持，项目沿线一定范围土地开发使用等支持措施仍不能完全覆盖成本的，可考虑给予合理的财政补贴。对符合《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》要求的项目，可按照交通运输重点项目资金申请和审核规定，申请投资补助。
4、《交通运输部关于印发全面深化交通运输改革试点方案的通知》（交 政研发[2015]26号）
5、《交通运输部办公厅关于开展交通基础设施政府与社会资本合作试点项目（第一批）的通知》（交办财审函[2015]298号）
6、《交通运输部关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见》（交财审发[2015]67号）
（一）特许经营（收费公路）：BOT模式
BOT模式下，收费公路项目的建设和运营是政府、社会资本和使用者三方对有共同决策的结果，但是三方追求目的各不相同，其本质是一个多目标优化的斯塔克伯格决策结构过程。政府、私人部门和道路用户决策体系呈主从递阶结构，由于具有信息不对称及定价以政府管制为核心的特点，政府可根据管制目标先行决策，私人部门在政府管制的要求下再进行投资决策，道路用户在政府和私人部门定价决策后，根据自身效用要求，进行路径选择决策。具体表现为：政府方在决策时主要考虑一下两个因素。一是高速公路作为准公共品具有公益性与收益性并存的特点，政府需要依据经济费用效益分析判定其公益性；二是采用物有所值评价（VfM）评估该项目是否可运用政府和社会资本合作模式。社会资本方希望获得尽可能多的利润，需要预测高速公路的成本费用、项目基准收益率和交通流量，明确与政府方的风险分担与利益补偿机制、还需要平衡收费交通量与收费标准、维修费用的矛盾关系；社会公众则希望项目的使用成本尽量降低。
图表 BOT模式下收费公路收益图
来源：中投顾问产业研究中心
（二）政府采购（普通公路）：PFI模式
（三）政府回购（普通公路）：BT模式
（四）非收费公路项目：BLT模式分析
BLT（建设—租赁—移交）模式是指政府出让项目建设权，由项目公司负责项目的融资和建设，在项目建成后租赁给政府，项目公司用政府支付的租金收入回收项目建设成本，并获得合理的回报。项目建成后，其所有权归项目公司所有，使用权和运营权通过租赁协议由政府所有；租赁期结束后，项目所有权移交给政府。
BLT模式对于社会资本来说，有稳定的现金流，又无需运营管理，因此风险较小。整体上看，该模式的收益为政府租赁金相对建设成本的溢价部分。同时，政府可以直接对公路进行运行维护管理，保障了公路，特别是农村公路和市政道路的公益性。
（五）高速公路PPP合作模式多维度组合适用性分析
维度 | 项目类型 | 地方政府财政状况 | 股权方式 | 工程总承包方式 | 经营收益方式 |
1 | 西部地区或四、五线城市，项目运营收益略低 | 相对良好 | 可适当提高地方政府参股比例 | ①EPC总承包；②如地方政府控股，建安费可适当下浮；③征地拆迁费由地方政府包干使用。 | ①以争取保底补贴为主，固定补贴、优质地块捆绑为辅；②搭配税收优惠、优先分红权等； ③可通过股权转让，提前收回项目投资成本及收益。 |
较差 | 争取地方政府参与一定股份 | ①EPC总承包；②建安费不下浮；③征地拆迁费争取由地方政府包干使用。 | ①以争取固定补贴、优质地块捆绑为主；②搭配税收优惠、优先分红权等；③可通过股权转让，提前收回项目投资成本及收益。 | ||
2 | 中部地区或二、三线城市，项目预期收益中等 | 相对良好 | 可适当提高地方政府参股比例 | ①EPC总承包；②如地方政府参股比例较高，建安费可适当下浮；③征地拆迁费由地方政府包干使用，或由其直接承担该费用。 | ①重点争取固定补贴及优质地块捆绑；②搭配税收优惠、优先分红权等。 |
较差 | 争取地方政府参与一定股份，可由其按征地拆迁费用入股 | ①EPC总承包；②建安费不下浮；③征地拆迁费争取由地方政府包干使用。 | ①以争取优质地块捆绑为主，积极争取其他财政补贴；②搭配税收优惠、优先分红权等。 | ||
3 | 东部发达地区或一线城市，项目预期收益较好 | 相对良好 | 可适当提高地方政府参股比例 | ①EPC总承包；②如地方政府参股比例较高，建安费可适当下浮；③ 征地拆迁费由地方政府包干使用，或由其直接承担该费用。 | ①积极争取优质地块捆绑或其他合作项目；②争取搭配税收优惠、优先分红权等。 |
较差 | 争取地方政府参与一定股份，可由其按征地拆迁费用入股 | ①EPC总承包；②建安费不下浮；③征地拆迁费由地方政府包干使用。 | ①重点争取以优质地块捆绑为主，积极争取其他财政补贴；②争取搭配税收优惠、优先分红权等。 |
来源：中国工程建设网
（六）公路PPP第一批试点项目
（一）国家层面统一立法体系
建议将国家发改委和财政部两个部门的立法工作进行协调。将《政府和社会资本合作法》和《特许经营法》统一为一部立法，规范国家发改委和财政部相关法规政策不协调甚至冲突的现象，为PPP 项目的实施创造良好的法律制度环境，推进地方政府PPP 项目的实施工作。如果两部立法确实不能统一，那么应该把两个部门的立法边界划分清楚，避免同一个问题在两部法律里找到两个不同的法律依据。
（二）根据补贴来源区别项目实施流程
交通运输部出台相关政策，按照财政补贴的不同来源(中央专项资金、地方财政补贴)，区别不同的PPP 项目实施流程。某些公路PPP 项目仅需要中央专项资金补贴，在建设期和运营期均不需要地方财政补贴，地方政府无须做财政承受能力论证，建议类似项目不需要再进入地方政府PPP 项目库实施。某些项目既使用中央专项资金，又使用地方财政补贴，这样的项目才需要进入地方政府PPP 项目库实施。
（三）制定公路PPP操作指南
各级交通运输主管部门加紧制定公路PPP 项目建设运营操作指南。指南应包括如何监管PPP项目、如何合理划分PPP 项目的风险，如何设定项目投资回报机制、超额利润分配机制、绩效评价机制等内容。最好由交通运输部统一制定相关指南，以指导全国公路PPP 项目的实施;在交通运输部无法统一制定指南的情况下，建议由各省交通运输厅制定适用于本省公路PPP 项目的操作指南。例如，项目投资回报机制可按照合理投资回报率、政府承诺最低需求(最低交通量或最低收费收入)、政府承诺具体补贴额度、政府承诺通行费影子价格等多种方式来进行设定。
（四）建立有效的政府协调和联审机制
由项目所在地的地方人民政府牵头，建立有效的政府协调和联审机制。建议明确由项目所在地的地方人民政府而不是交通运输主管部门牵头，负责统筹各部门的有关政策和配套措施，更好地吸引社会资本参与到公路PPP 项目中。
（五）重视PPP 项目的推介过程
在《交通运输部办公厅关于印发 收费公路政府和社会资本合作操作指南(试行) 的通知》(交办财审192号)中，已经明确提出项目实施机构在项目工程可行性研究完成专家预审查后、项目实施方案报政府批准前，可组织开展项目推介。在项目推介过程中，项目实施机构一方面可以向感兴趣的潜在社会资本介绍项目情况，另一方面可以了解潜在社会资本的财务实力、投融资能力，潜在社会资本有无参与项目投资的意愿、参与投资的条件是什么等相关内容。只有向所有的潜在社会资本推介和沟通后，才能保证项目实施方案的主要内容有的放矢，能够为大多数潜在社会资本所接受，保证后期社会资本采购工作的顺利进行。
（六）明确设计施工可作为PPP 项目的交易条件之一
项目实施机构可将项目设计和施工任务作为项目交易条件之一纳入招标范围，但不宜将具备设计和施工资格能力作为可以参与投标的必要资格条件。对于不具备设计和施工资格能力且依法中标的投标人，在项目实施过程中，应当由社会资本或者其成立的项目公司依照我国现行法律法规规定对设计和施工任务进行招标。
（七）交通运输主管部门直接对第三方咨询机构进行招标和管理
公路PPP 项目，宜由交通运输主管部门直接对第三方咨询机构(如设计审查单位、监理单位、第三方检测单位、成本审计单位等)进行招标和管理。在设计施工作为PPP 项目交易条件的情况下，由于设计、施工承包单位(即PPP 项目的社会资本)是项目公司的母公司，出于资本的逐利性考虑，设计、施工承包单位和项目公司都存在为降低成本而忽略工程质量的可能性，政府需要直接介入或者寻找独立的第三方介入工程以打破这两者之间形成的利益格局。但政府直接介入PPP 项目建设管理不符合PPP 法律精神，因此建议由交通运输主管部门直接对第三方咨询机构(如设计审查单位、监理单位、第三方检测单位、成本审计单位等)进行招标和管理，作为政府对项目质量实施监管的有效抓手，这也符合交通运输部去年提出的深化公路建设管理体制改革的精神。
（八）将经济效益较好和经济效益较差的项目捆绑招标
经济效益较好的项目容易吸引到社会资本，但经济效益较差的项目缺乏对社会资本的吸引力，建议交通运输主管部门通过财务投资评估分析，将经济效益较好和经济效益较差的项目捆绑招标，以减少政府财政补贴的额度。
本文作者廖睿、彭严、代家杰、张吉宁就职于北京炜衡律师事务所。
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