一、概述
由于政府资本有限,故采用PPP模式引入社会资本参与基础设施建设。根据《中华人民共和国采购法》、《中华人民共和国预算法》等先后出台《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》等一系列文件政策规范、支持PPP发展。
随着PPP雨后春笋般蓬勃发展，对社会资本投资方来说既是前景远大的机会,又在机会中蕴含着一定风险。PPP项目投入大，周期长，一旦政府财政收入不及预期,或发生其他变故,社会资本投资方要顺利收回投资将面临很多困难。故社会资本方与政府方产生争议的解决方式尤为重要。
二、实践难点
1、尽管地方政府是项目的真正的控制人和主导方,但通常并不直接签署合同,而是指定其控制的平台公司与社会资本签约。所以在地方政府和平台公司违约时,投资方需要解决向谁索赔、如何向地方政府索赔的问题。
2、PPP的应用方式除了特许经营外，还有政府购买服务等其他方式，对于这种不涉及特许经营的PPP项目的争议解决方式，也是值得斟酌考虑的。
三、解决方案及建议
（一）涉及特许经营的PPP项目
根据新《行政诉讼法》,因特许经营协议而发生的纠纷应提交行政诉讼。2015年5月1日实施的刑诉法解释中规定,“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议……(一)政府特许经营协议……” ,所以对于因特许经营产生的争议应提起行政诉讼。
值得注意的是，PPP项目采用政府购买服务和特许经营的组合方式，如轨道交通，涉水项目中的污水处理，垃圾收运系统，卫生填埋等，如果针对非特许经营部分提起诉讼，是否可按民事诉讼处理，笔者认为，应综合考虑PPP协议整体上是否属于特许经营协议，针对具体情况不同分别处理。如果投资方与地方政府和平台公司分别签订特许经营协议和采购协议。在此情况下,就采购协议相关争议提起民事诉讼是没有法律障碍的。
（二）不涉及特许经营的PPP项目
对不涉及特许经营的PPP项目,合同双方可按照《合同法》自由约定将争议提交诉讼或仲裁解决。《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(2014年版)也提出相关争议可提交仲裁或诉讼的示范条款。但是针对PPP本身浓厚的地方政府特色，故为防止地方保护主义，双方可选择约定仲裁方式解决。
如果投资方是和平台公司签订的协议，就面临一个难题，即如何让实际控制人地方政府承担责任。此时,投资方可根据《合同法》的规定,主张合同中的仲裁条款直接约束地方政府。政府作为委托人委托平台公司,平台公司作为受托人以自己的名义在授权范围内与第三人订立合同,该合同直接约束委托人和第三人。所以，在此种情况下，投资方要做的是收集好相关证据。
由于政府吸收社会资本的前提是缺乏资金，需要融资，故在仲裁结束后投资方有可能面临政府拖欠资金。针对此种情况，建议应尽快提起诉讼并于地方政府进行和谈，在不损害地方政府名誉的情况下尽快解决此事，同时避免地方领导人更迭，产生不必要的麻烦。
四、相关案例
实践中，2016年7月18日，吉林省白山市中级人民法院作出行政判决，确认白山市住房和城乡建设局2013年2月6日将东、西平台区域供热特许经营权许可给白山华生热力有限公司的行政行为违法。考虑到华生公司已经在争议区域投资建设了供热基础设施，并于2015年对东平台区域实施供热，如撤销该行政许可，将影响争议区域居民的冬季采暖，对公共利益造成重大损害。故确认被诉行政行为违法，但保留其许可效力。判决强调白山市住建局应采取相应的措施对原告白山市华信公司的损失予以补救（华信公司于2012年经白山市发展和改革委员会、白山市环境保护局、白山市规划局等部门的批准，进行了部分集中供热工程建设，取得了集中供热工程一次网建设用地规划许可证）。
引发该案的是白山市住房和城乡建设局的行政许可（授予特许经营权）行为，无论是《行政诉讼法》及其司法解释或是财政部、六部委的相关规定，该争议都应当通过行政诉讼程序解决，而判决结果不仅采用了行政诉讼特有的确认违法判决形式，还要求被告采取补救措施弥补原告的损失。
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