来源：江苏现代咨询 ?《现代PPP观察》
作者：李娜
李娜，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部高级项目经理。
摘要：我国正处在城镇化快速发展时期，而城市文体场馆建设滞后影响了城市市民服务功能的发挥。作为重要的市民活动中心，文体场馆的社会、文化效益日益显现，推进文体场馆等市民服务中心建设势在必行。在推进中也面临诸多挑战，如何有效化解文体场馆造价高、利用率低、服务跟不上、充分挖掘场馆的文化体育资源是时下场馆建设、运营热潮中亟待研究的课题。本文简要介绍文体类项目PPP运作思路和运作模式、需注意的关键问题以期对各地文体项目的PPP运作予以启发。 关键字：PPP模式 文体 ?政策支持
一、文体类项目概述及PPP政策支持
文体类项目一般泛指公共文化领域中的文化中心、博物馆、图书馆、美术馆、体育场等公共文化项目,在市民生活、文化建设方面发挥重要作用，传统模式下主要由政府负责投资、建设，交由事业单位运营管理。
国务院及相关部委近三年来连续出文，鼓励采用政企合作模式推进项目投资建设，如《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）和《国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》（国办发〔2015〕85号）等。其中明确指出：通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设。
国家体育总局也在不同的政策文件中要求体育产业领域引入社会力量参与，并将此写入了《体育发展“十三五”规划》和《体育产业发展“十三五”规划》：推广运用政府和社会资本合作模式（PPP），加大财政金融扶持力度，支持社会力量进入体育产业领域，建设体育设施，开发体育产品，提供体育服务。
二、我国现阶段公共文化建设项目的现状
传统政府投资模式下公共文体设施项目多由政府主导实施，其投资几乎全部来自政府财政，其运营和管理多采取政府成立专门事业单位的形式进行。这一模式暴露出公共文体设施项目在建设运营过程中的一系列问题。
（一）资金来源结构单一，政府财政压力过大
政府主导的公共文体设施项目，其资源仅来自于政府财政，势必造成项目投资来源结构单一和政府财政压力过大的问题。同时，由于项目资金来源单一，使得项目建设运营缺乏相应的补偿机制和激励机制，造成民营部门缺乏对项目进行投资的积极性。政府财政压力过大反过来又会使得公共文体设施项目无法在市场中充分利用发挥正常的功能，失去活力。项目建设与运营中的风险全部由政府承担，虽然能够保证一定程度上的政策支持，但项目风险承担者的单一会造成整体风险过大的后果。
（二）运营主体效率低下，项目领域缺乏竞争
政府主导模式下，公共文体设施项目依靠事业单位运营管理，文体事业属性使其不追求资金回报率，因此缺乏竞争，使经营管理水平与文化服务水平难以提升。作为城市地标和城市名片的大型公共文体设施项目承担着满足人们精神文化需求和展示城市形象的功能，低效率不仅使这一功能无法实现，而且会造成公共资源的浪费。竞争的缺乏容易产生政府垄断，给政府经营公共文体设施项目中的寻租行为提供了机会。
（三）运营管理模式不健全，行政干预过多
政府主导的公共文体设施项目由于主体单一，同时政府在市场准入、质量监督方面没有建立有效的运营管理模式，使得公共文体设施项目的运营管理只能依照事业单位科层制进行。另外，政府建立专门事业单位对公共文体设施项目进行运营管理，但主管行政部门仍然具有对事业单位人财物的审核权和最终决定权，导致行政主管部门与事业单位之间权责不明，行政主管单位对事业单位进行过多的行政干预。
而采用PPP模式，引入社会资本由其负责项目的投资、建设、运营，提高投资建设效率的同时，减轻政府短期财政支出压力，同时引进社会资本先进的文体场馆运营能力，提高场馆的使用效率，提高公共服务水平。
三、PPP模式在文体类项目中的应用
自2014年以来，国家力推PPP模式，陆续出台了包括《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等一系列的法规及政策。在PPP模式下，政府部门通过市场竞争机制引入社会资本，有利于解决政府的资金紧缺；同时，政府负责公共产品和服务的价格和质量监督，使得政府能够通过有限的财政资金提供更多、更优质的公共服务。
文体场馆类项目属于市政基础设施，是PPP模式推广的重要领域之一。事实上，PPP本身的创新机制，通过引进具备资金实力、技术实力、运营管理实力的社会资本，能够有效化解文体场馆造价高、技术难、利用率低的问题。在具体实践中，不论采用什么样的合作形式，重点要解决社会资本的投资回报问题。从PPP的角度看，如果要确保社会资本的合理回报，需要考虑建设成本、运营成本与场馆运营收入的平衡。从文体场馆类项目特点及现金流量分析，由于场馆建设前期需要大量资金的投入，而使用者付费、配套设施对外租赁费不宜过高（否则削弱了项目的公益性），因此使用者付费不足以覆盖项目的建设成本，文体类场馆项目属于使用者付费及政府提供可行性缺口补贴的准经营性项目。
PPP模式的具体运作方式有BOT、BLT、TOT、BOO等，具体采用何种形式，取决于项目自身的特征和属性以及需求，以下阐述几种常用的运作模式：
（一）BOT模式（建设-运营-移交）
在BOT模式下，政府与社会投资人签订PPP项目合同，由社会投资人设立项目公司（“项目公司”）具体负责文体场馆的投资、建设、运营，并在运营期满后将场馆无偿移交给政府或政府指定机构。运营期内，政府授予项目公司特许经营权，项目公司在特许经营期内向使用者收取使用费，并由政府每年度根据项目的实际运营情况进行核定并通过财政补贴或其他优惠政策的形式，给予项目公司可行性缺口补助。
其中，项目公司向使用者收取的使用费包括两方面：一是场馆的进场使用费，如向市民收取的入场费、商业展销的场馆租赁费、商业演出场馆使用费；二是周边配套设施的租赁费、物业费，如周边商铺、商业写字楼、酒店的租赁、物业维维护和管理。
图1 ?BOT模式示意图
（二）BLT模式（建设-租赁-移交）
在BLT模式下，政府与社会投资人签订PPP项目合同，由社会投资人设立项目公司具体负责文体场馆项目的设计、投资、建设，建成后由项目公司租赁给政府或其指定实体，由政府负责经营和管理，政府向项目公司支付租赁费用。租赁期满后，项目公司将文体场馆移交给政府或政府指定机构。
在该模式下项目配套的商业开发写字楼或公寓、酒店适用BOO模式，由项目公司负责投资、建设、运营，项目合作到期后无需向政府或指定机构进行移交。
图2 ?BLT模式示意图
（三）TOT模式（转让-运营-移交）
对于政府现有的存量项目，可以采用TOT模式进行运作。在TOT模式下，政府将项目有偿转让给项目公司，并授予项目公司一定期限的特许经营权，特许期内项目公司向使用者收取使用费、场馆周边商铺运营租赁费，并由政府提供可行性缺口补助，特许期满项目公司再将场馆移交给政府或政府指定机构。具体模式与BOT类似。
图3 ?TOT模式示意图
（四）BOO模式（建设-拥有-运营）
在BOO模式下，政府与社会投资人签订PPP项目合同，由社会投资人和政府出资方设立项目公司具体负责项目的设计、投资、建设、运营，政府同时授予项目公司特许经营权，项目公司在特许经营期内收取场馆使用费、周边商业运营租赁费，并由政府向其提供可行性缺口补助。特许经营期满后场馆的产权属于项目公司所有，项目公司可以通过法定程序再次获得特许经营权，或将场馆出租予其他竞得特许经营权的经营者。
图4 ?BOO模式示意图
四、我国文体类项目应用PPP模式应注意的问题
（一）社会资本场馆运营开发水平
场馆类项目前期投资大、运营维护成本高，单纯依靠场馆的公益性使用回收周期长、场馆闲置率高，项目PPP运作成功关键在于社会资本挖掘场馆的开发使用价值，将场馆与体育、竞技、文化乃至会展、商业有机串联起来，通过组建专业的运营团队，将国内外赛事、演艺资源、文体培训、文体产业链移植到商业运营模式中。在PPP模式下合作的社会资本方需具有丰富场馆运营经验，既能从宏观上把控产业运营策略，又能从微观的企业运营中降低场馆经营风险。
国家鸟巢体育场项目为我国第一个采用PPP模式建设的场馆项目，但只考虑到了有利于建设速度性和对奥运会的服务性而对赛后的运营未作出合理的规划以及相应的风险控制，最终导致赛后运营的重大失误。国家发改委发布的示范项目深圳大运中心ROT（改建-运营-移交）项目为我国第一个成功采用PPP模式的场馆类项目，该项目采取总运营商与专业团队共同运营的模式构建了商业-场馆-片区的联动商业模式，创立运营调蓄基金，通过商业运作反哺场馆运营，进而由场馆带来的人流带动大运新城开发建设，为政府解决大型赛事结束后场馆永续利用和经营难题提供了解决方案。
深圳大运中心的成功运作为国内一二线城市场馆的投资、建设具有一定的借鉴意义，但更多的四五线小城市场馆演艺资源、国内外赛事、文化及会展等高端服务产业还不发达、社会响应力、承受力低，但按照“十三五”规划仍需进行投资建设，这时采用PPP模式成败的关键就在于社会资本实际的运营整合能力，现阶段四五线城市而言，常见的场馆运营内容包括场体租用、教用结合、和政府部门合作、拉体育赛事和演艺活动的赞助。现阶段公益性PPP项目绝大部分由施工单位作为社会资本方，运营经验欠缺，建议在招标条件中设置要求场馆的基本运营经验并提出详尽的场馆运营方案且允许联合体投标，运营单位在项目前期设计、施工阶段即可参与项目提出与实际运营相匹配的设计、施工要求，增强场馆后续的可使用性。
（二）土地开发问题
1、土地供地方式
我国文体类项目的建设涉及大量的土地供应开发工作，正确处理好项目的土地问题是项目规范运作的关键。土地供应分为有偿使用和无偿使用，有偿使用包括国有土地使用权出让等方式。无偿使用的供地方式是指“划拨用地”，即向符合划拨用地条件的建设项目无偿供应的土地。实践过程中，部分文体类场馆采用PPP模式投资建设会附带商业地产的开发，其项目土地供应严格遵守《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律以及政策的规定。按照《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）的要求，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件，分别确定各宗地的供应方式。因此，在该类文体场馆项目的建设用地中，属于出让用地的，按照土地招标、拍卖、挂牌的方式取得项目用地；对于项目用地属于划拨用地的，根据《划拨用地目录》的规定进行土地的无偿供应。
2、项目的土地一级开发问题
针对近期发布的《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）专门提及了 PPP相关的土地政策，规范了PPP项目建设土地的一级开发模式。财金[2016]91号文规定，PPP 项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作。即，土地收储与前期开发工作不得以 PPP 模式进行，PPP 项目中不得包含土地收储及前期开发工作。根据《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）、《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号）规定，土地收储和前期开发的相关工作应由土储部门承担或以政府采购服务的方式进行，不能或不宜由市场配置资源，而前期开发中的基建工作还需通过公开招标的方式选择有资质的第三方单位进行。根据上述的规定，土地一级开发不得以PPP模式进行，但在文体场馆PPP项目中土地一级开发通常是项目的重要组成内容，是文体场馆PPP 项目的客观需要。《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）提出，地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务，土地储备机构应当通过积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发。因此，建议将文体场馆项目中的项目范围分为“政府购买服务的工作范围” 和“PPP 项目的合作范围”，并分别进行招标采购工作。
3、PPP项目与项目用地的联合招标
文体类场馆建设项目在PPP模式下，应当以多种方式保障社会资本或项目公司取得项目用地的使用权，实行多样化土地供应。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地。对于项目用地不符合划拨用地目录的文体类场馆PPP项目，政府通过招标、拍卖、挂牌出让项目用地的方式，使得社会资本或项目公司面临着无法取得项目用地的风险。对此，财政部、国家发改委、国土资源部发文认可了PPP项目与项目用地联合招标的方式。《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目》（财金[2016]91号）规定，依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块，在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号），明确指出，各地要积极创造条件，采用多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂，鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展。 《产业用地政策实施工作指引》的通知（国土资厅发 [2016]38号）明确，采用PPP模式实施项目建设时，相关用地需要有偿使用的，可将通过竞争方式确定项目投资方式和用地者的环节合并实施使用。PPP项目与项目用地联合招标的方式，有效解决了PPP模式下文体类场馆建设的土地供应问题。
（三）政府资金支持
PPP模式并不意味着政府完全退出公共体育场馆的监管运营，由于公共场馆建设投资规模大、回报周期长，社会资本大多比较谨慎，不会轻易投资这一领域，因此，政府应提供必要的资金支持，以吸引社会资本的进入。常见的对PPP项目的政府资金支持包括财政补贴、股本投入、优惠贷款和其它优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助。
PPP模式下文体类项目涉及诸如文化中心、博物馆、图书馆、美术馆、体育场馆等多个子项目，且投资规模大，需要政府大量资金的支持。基于文体类项目的公益属性，部分文体类的子项目需要政府付费的方式给予投资者回报，这必然增大了政府财政资金的压力。因此，合理规划子项目的资金流动以及整个项目的资金状况至关重要。采用PPP模式的情况下，按照回报机制的不同，将子项目区分为政府付费与使用者付费的项目，将具有使用者付费性质的子项目与政府付费的子项目做捆绑安排，进行建设、运营与维护，适当减轻政府财政资金的压力。或是在时间维度上，根据地方财政资金的实际状况，分期建设、运营与维护。根据子项目回报机制的不同，合理调整、安排子项目的建设顺序，缓解政府资金的压力，保障项目的顺利运作与实施。
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