2016年，《实现联合国可持续发展目标以人为本的PPP善治指导原则(草案)》发布，为PPP提供了可持续发展的导向标;同年8月我国七部委首次联合发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，明确以绿色金融支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等提供金融服务。在绿色发展业已成为国家可持续繁荣的内在动力的大背景下，PPP与绿色金融多层次交融促进，渐成水到渠成之势。本文将展示全球PPP与绿色金融结合发展的五个领域和案例，以探讨二者如何为促进我国社会、经济、环境的可持续发展贡献合力。
一、 绿色基金+垃圾发电PPP：英国国家绿色投资机构的探索
表1 英国“绿色投资银行以优先债方式支持垃圾发电PPP项目
英国不仅是PPP模式的经验输出国，对于绿色项目和绿色技术创新提供的融资支持也值得跟踪研究。以Addenbrooke's医院的热电联产项目为例，为推进英国国家医疗服务体系的能源改造升级，GIB与英国英杰华集团 旗下的资产管理公司合作，1:1投资3600万英镑，以PPP方式为医院提供综合热电动力装置、生物质能锅炉、高效双重燃料锅炉以及垃圾焚烧供电技术，并采取诸如新型照明、改进加热和照明控制措施，为该医院节省了大量能耗成本。医院竣工后每年可降低3万吨CO2当量，碳排放量相比改造前降低了47%。
对该医院的投资仅为GIB支持英国国家医疗服务体系(NHS)实现能效目标的地方案例之一。对于类似的项目，GIB可直接债权投资，也可与Aviva ReALM能源中心基金，法国基础设施协会(Societe Generale Equipment Finance)等机构联合投资，或通过GIB能效基金(SDCL和Equitix)来投资。虽然投资的组织方式灵活多样，但所有投资组合都遵循三个主要原则：1)还款来源要有保障，偿还贷款的资金主要来源于系统运行过程中节省的能源支出; 2)贷款期限与热电联产系统的生命周期一致;3)提供有市场竞争力的融资利率。
GIB本着不与私人资本竞争的原则，专门投向无风险记录、私人资本不愿投资，但经GIB判断收益有保障的绿色前沿领域，其治理结构和绩效结构的设计确保其能够提供包括专业的绿色技术咨询、环境与气候风险管理及融资解决方案在内的整合服务。GIB实质上起到了PPP+绿色金融实验室的作用，在为项目量身定制融资方案的同时也尽可能地保证模式的可复制性，进而不断推动符合经济、社会和环境诉求的项目落地，使得更多绿色项目的商业模式趋向成熟。
二、 社会和环境影响力债券+绿色医院PPP：世行集团在土耳其的突破
2014年，ELZ Sa?l?k Yat?r?m A.?.公司在土耳其东部的埃拉泽省获得28年特许经营权，负责当地一个辐射整个省域的绿色医院的设计、建造、融资、装备和运营。该项目是土耳其政府以绿色债券支持的第一个PPP项目，也是土耳其基础设施融资改革、引入私人资本的“试点工程”。
该项目总成本约3.6亿欧元，为80%债权加20%股权融资，项目在世行集团国际金融公司(IFC)的支持下发行了2.88亿以欧元计价、为期20年的绿色债券。
为了提升债券评级，提高对投资者的吸引力，欧洲复兴开发银行(EBRD)以及世行的多边投资担保机构(MIGA)在项目中引入了增信机制，AAA级别的EBRD出资890万，提供临时流动性支持，以降低项目建设和运营过程中的风险，且覆盖MIGA的政治风险。MIGA为债券投资级别的2080万欧元提供了长达20年的政治风险担保，也为工程的债券融资提供了担保，令债券获得了穆迪Baa2的评级，比土耳其的主权评级高出2个等级。法国开发署的私营部门机构Proparco与荷兰开发署的FMO发展金融机构认购了债券。世行的国际复兴发展银行(IBRD)和EBRD也帮助土耳其卫生部完善了PPP合同管理与监管所必需的制度基础和能力建设。
该项目债券经第三方机构Vigeo EIRIS绿色评级，被认证为“绿色且有利于社会”，确保项目建设和运营过程中的符合低碳化标准，该项目也完全符合IFC和EBRD的绩效标准、EBRD业绩标准，以及世界银行集团环境、健康与安全指南(EHS)的要求。
绿色债券与普通债券相比，具有融资成本相对较低、融资期限拉长、投资者结构优化、环境和社会影响较好等优势。去年底我国出台的《绿色债券发行指引》、《绿色债券支持项目目录》初步构成了我国绿色债券管理体系的基础，且正持续完善项目认定口径、“第三方意见”的报告和披露标准、项目环境与社会影响的跟踪评估方法，风险管理及激励政策等方面。未来若能借鉴国际经验，为绿色PPP项目债券提供信用担保，并通过市场化和差别化的担保、补贴或税收优惠政策进一步优化风险与收益的分担机制，将为私人资本参与可持续基础设施的建设提供更为完善的激励和保障。
三、集中式太阳能发电+PPP：如何实现风险管理
摩洛哥计划到2020年利用太阳能获得14%的能源供应，且计划将电力出口欧洲。在欧盟的支持下，摩洛哥政府制定了“太阳能发展计划”，计划的第一个项目在摩洛哥中部的沙漠城市瓦尔扎扎特(Ouarzazate)开展。该项目首期工程首次引入了PPP模式，标志着摩洛哥政府在太阳能发电计划中将逐步引入私人部门的大规模参与，首期建成电厂已于2016年初投入使用。
6) 多边投资担保机构担保：在PPP结构下，MIGA能够为投资者提供政治风险担保，如货币转移限制和兑换风险(TR)、征收风险、战争和内乱风险(WCD)和违约风险。其中，违约风险担保(BOC)和PPP项目尤其相关，能够保护私人投资者免受政府违约或单方终止合同(比如，特许经营协议，购电协议)带来的损失。在特定情况下，BOC可扩展到国有企业的履约责任。如果由于政府对争端解决机制的干预(拒绝追索权)而使得投资者在特定期限内没能获得判决结果，或者判决结果已下达，但投资者没有收到相应的支付，MIGA将支付赔偿金。在BOC以及不可抗力条款下，MIGA还可能会涉及投资者和政府的协议中的特定条款，明确与气候事件相关的不可预见、不可避免的行为发生时的各方权利和责任。
迄今为止，仅有很少的风险管理工具大规模地运用于水电、风电电站、交通基础设施等易受气候风险影响相关的项目。未来将有更多的为项目增信的保险政策和担保，保证商品和货币稳定性的基于合同的工具，在PPP项目的气候风险管理中起到稳定收入、控制成本、管理现金余额的作用。
五、“PPP+绿金” ：不仅可以很大，也可以很小
当前，全球都在期盼越来越壮观的基础设施工程和创纪录的投资额，然而在各国经济迅速发展的同时，越来越多的国家面临公共服务均等化的严峻挑战。在这一背景下，以社区为单位的雨洪管理、灌溉、分散能效等次地区级、小型公共基础设施的发展中也逐渐引入了PPP模式，类似的项目还包括城镇的固废管理、路灯、停车场，市政公园的发展和维护以及乡村食物仓储的建设和维护等。小型PPP项目不但有利于公共服务的均等化，且有利于培育本地企业、满足不同终端用户的需求、提振本地经济、避免过度依赖外债而引发的财政金融风险等。近年来这类项目在印度等南亚地区以及非洲等地发展的比较迅速。
根据世界银行2014年对小于5000万美元的项目进行的案例研究和评估，这类小型PPP项目的特点是可借鉴的经验少、缺少标准化合同、信用级别低、管理成本过高，因此很容易在政府治理框架中被忽视，导致制度和规则保障的缺失。而这类项目的融资支持，不能仅依赖于融资产品和服务的改进，更要在政策渠道、融资机制和多层次国际合作上取得突破。
首先，鉴于独立的小型项目无法通过发行债券进行融资，短期和中期内商业银行融资仍将是小型项目的主要融资渠道，可创新合同条款降低信用风险，简化融资程序，加强商业银行内部能力建设，使商业银行更加了解小型项目及其风险，从而为项目提供包括增信和债务融资等在内的服务。同时探索引入“收益性公司”等聚合机制，推进贷款合同标准化，尝试通过跨地域聚合小型项目并以资产证券化、绿色债券等方式为项目提供长期资金支持。
其次，建立适合小型项目的融资机构和可复制的金融解决方案。以世行推荐的小型项目融资机制为例，受资助国家/州政府和IFC可以共同建立损失分担机制，两者共同承担50%及以下的一级损失(分担比例可以是受资助国家15%，IFC 35%，受资助国家的损失分担部分由世界银行的部分信用担保工具支持)，其余更为细节融资设计可因地制宜。除了担保工具，还需要发展项目发展基金、“绿色挑战基金”等为创新型小型项目提供融资，以鼓励绿色标准领先的、具有发展潜力的新项目的展。
图2 世界银行小型PPP项目融资解决方案
长期来看，为小型绿色和社会项目提供长期可持续的融资，需要系统梳理小型项目融资市场的法律和监管约束、融资体制和机制上的障碍，并且破除发展融资租赁及养老金和保险金等机构投资者参与投资的屏障。
PPP不仅可以提供基础设施和公共服务，也是减排降污、提升能效，创建绿色岗位，促进社区发展，提供更加符合人类未来需求的公共服务模式等多个目标的综合性载体。从以上五个案例不难看出，在PPP项目中贯彻环境、社会和经济的可持续发展目标，政府的政治意愿和领导力是先决条件，这不仅体现在将政治意愿贯彻到PPP法律法规和整体的政策框架之中，还需要从项目招投标开始到项目运营的整个生命周期以一系列具体的规范、导则和管理工具予以保障，更需要多层次、灵活性、定制化的融资方案以覆盖增量投入并切实降低私人部门风险。
绿色金融的大力发展也预示着未来PPP项目的资金来源将更加多元化，例如增加绿色基金、绿色债券等“绿色”资金来源并享受政策上的“绿色通道”;增添环境权益资产等可抵押的“绿色资产”;增加新能源发电收益权，“绿色汽车”贷款，建筑物能效改进贷款等可供证券化的基础资产;获得能够与可持续基础设施质量、服务寿命及环境和社会影响相匹配的绿色资产评级等。
PPP与绿色金融殊途同归于满足可持续发展诉求，以人为本的绿色项目，而绿色项目的发展仍有诸多切实难点需要突破。例如，需要建立绿色先进技术项目库，明确各类基础设施绿色标准;增强金融部门、各投资主体对环境要素价值、能效提升效益及可持续供应链经济收益的敏感度。更重要的是如何通过着眼于PPP的物有所值，以PPP实施全过程的价值评估与绩效考核体系切实引导基础设施全生命周期中环境和社会外部性的内部化。
来源：中国水网
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