【010】诸大建:PPP项目的政治性决策

首先是紧要性驱动的决策（Urgency decision）。一般来说，如果项目不是紧要的，政府通常不会采取PPP方式马上进行，而是通过经济增长积累财政能力后才推开，即使推开通常也是由政府以传统方式来提供公共服务。如果事情是紧要的（来自民众和上层的需求和压力），政府的钱又不够，政府就会采取PPP的方式立马进行推进。因此我们说PPP1.0的重点是找钱，用PPP的方式解决政府手头钱不够的问题。目前我国中西部地区的政府对搞PPP很积极，很大程度是这样的理由。与紧要性相关的是谁来支付的问题（pay decision）。政府急于解决钱的问题的时候，常常会忽视钱从哪里来可能带来的负面影响。例如采用用户支付的方式，可能在使用时出现价格偏高，结果导致老百姓是否能够公平进入基础设施的问题；如果主要是政府支付或者可行性补贴，可能会增加额外的税收，结果有可能导致降低公共服务的效率和质量。

第三是发展战略型的决策（development strategy decision）。效率导向的PPP，其管理意义是，采用PPP方式提供公共服务可以兼顾政府与企业的优势，减少两者的劣势和风险，达到用较少的成本有更好的服务。但是事实常常存在悖论。例如，政府搞PPP，通常的优点是可以延迟基础设施和公共服务的支付，把主要的风险分解出去。这样的结果是，企业为了安全，更多地进入赚钱相对稳定的硬基础设施即经济性基础设施，导致软基础设施或社会类环境类基础设施发展不足。又如，通常认为的企业提供服务的效率比政府高并不是绝对的，在有些项目上他们可能会比政府提供花更多的钱，特别是在学校、医院等社会性的公共服务项目。这个时候，决定公共服务是由政府提供还是社会资本提供，就会涉及一些发展战略甚至意识形态的考虑，这也是中国强调社会资本包含国有企业的理由之一。面临这样的难题与挑战，政府就需要把PPP与国家发展战略结合起来，从主导的发展战略特别是引入可持续发展的三重底线进行权衡做出决策。这就是我们强调PPP3.0应该服务于可持续发展的含义。

某种程度上，可持续发展导向的PPP包容了紧要性的决策和效率性的决策。例如，当前的中国要加强生态文明和和谐社会建设，环境性和社会性的基础设施和公共服务就成为紧要性的事情和有没有发展效率的事情。因此，PPP1.0、PPP2.0、PPP3.0不是先后次序的关系，不是说在搞面向可持续发展的PPP之前必须经历要钱主导或者效率主导的阶段。而是说一开始从可持续发展出发可以提高PPP项目的质量，达到少而精的目标，而不是现在出现的多而乱的情况。其实，这样做也为后发地区提供了跨越式发展的机会。