【律动PPP】违规举债剪不断,理还乱?---条分缕析87号文(上)

纵观87号文，并未对政府购买服务提出新要求、新标准，只是重申了现有的监管要求。政府购买服务是什么？如果简单看成“政府出钱，企业出力”，那么政府购买服务和PPP、政府采购究竟又有什么区别呢？看似千头万绪，其实答案都已经在87号文的字里行间，把握四个要点，也就理解了政府购买服务。

一是先预算后购买。对于政府购买服务资金须先纳入财政预算的要求可谓三令五申，《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）以及《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（财综[2013]111号）都已做出明确规定，财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）又再次强调“政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。”只是地方政府并未加以重视，或者刻意忽略，迫使87号文不得不再次表态“政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据”。

二是不能购买工程、物资和融资服务。监管部门对政府购买服务的定位一直很明确，“服务”应当作狭义解释，侧重轻资产的购买，而不是建设工程（资产密集），把握住这一点，对于87号文的不少争议和分歧也就迎刃而解（例如，水利部《关于深化水利改革的指导意见》推行的是购买“工程建设管理”服务，而不是“工程建设”，与87号文规定并不矛盾）。实践中不仅有将工程建设纳入政府购买服务、以政府购买名义大兴基础建设、将BT模式稍加包装变身为政府购买服务的乱象，甚至还有购买融资服务、将政府应当承担的基本公共服务打包外包等，这些都与推广政府购买服务的初衷南辕北辙。负面清单是87号文的一大亮点，包括原材料、燃料、设备等货物，基础设施建设、储备土地前期开发、农田水利等建设工程均不得作为政府购买服务的对象，并且严禁将非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。需要注意的是，负面清单并不意味着“清单之外即许可”，原则上，只要是工程和物资都不应当列入政府购买服务的范围，清单中列举的情形是实践中的重灾区，需要重点防范。

三是购买服务期通常为1-3年。87号文中并没有明确限制政府购买服务的期限，但是既然“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”，而中期财政规划又通常为三年，实际上也就限制了政府购买服务不应该也不可能超过三年。实践中很多工程项目建设期都在三年以上，因此，这也呼应了政府不得购买工程建设服务的要求。

四是政府购买服务要有指导性目录，购买的对象“应该是纳入到政府购买服务指导性目录里面的服务事项”，“对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。”表明监管部门对于政府购买服务的范围采取严格限制的态度，在严格限制地方政府和平台融资的背景下，政府购买服务有越来越泛滥的趋势，监管只能“水来土掩”，不断收紧适用范围。