【律动PPP】违规举债剪不断,理还乱?---条分缕析87号文

2017年5月28日，财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）（“87号文”），这标题一下子吓住了不少人，这是要禁止政府购买服务？当然不是，87号文开篇即表明了立场：要“坚持政府购买服务改革正确方向”。“坚决制止”的对象，其实是“违法违规融资行为”，强调的是不能以政府购买服务的名义绕开PPP。结合《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号文）（“50号文”），说得再直白一些，87号文的最终目的还是要禁止地方政府以政府购买服务名义违规举债。

一、四大要点：把“政府购买服务”看清楚

纵观87号文，并未对政府购买服务提出新要求、新标准，只是重申了现有的监管要求。政府购买服务是什么？如果简单看成“政府出钱，企业出力”，那么政府购买服务和PPP、政府采购究竟又有什么区别呢？看似千头万绪，其实答案都已经在87号文的字里行间，把握四个要点，也就理解了政府购买服务。
一是先预算后购买。对于政府购买服务资金须先纳入财政预算的要求可谓三令五申，《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）以及《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（财综[2013]111号）都已做出明确规定，财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）又再次强调“政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。”只是地方政府并未加以重视，或者刻意忽略，迫使87号文不得不再次表态“政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据”。
二是不能购买工程、物资和融资服务。监管部门对政府购买服务的定位一直很明确，“服务”应当作狭义解释，侧重轻资产的购买，而不是建设工程（资产密集），把握住这一点，对于87号文的不少争议和分歧也就迎刃而解（例如，水利部《关于深化水利改革的指导意见》推行的是购买“工程建设管理”服务，而不是“工程建设”，与87号文规定并不矛盾）。实践中不仅有将工程建设纳入政府购买服务、以政府购买名义大兴基础建设、将BT模式稍加包装变身为政府购买服务的乱象，甚至还有购买融资服务、将政府应当承担的基本公共服务打包外包等，这些都与推广政府购买服务的初衷南辕北辙。负面清单是87号文的一大亮点，包括原材料、燃料、设备等货物，基础设施建设、储备土地前期开发、农田水利等建设工程均不得作为政府购买服务的对象，并且严禁将非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。需要注意的是，负面清单并不意味着“清单之外即许可”，原则上，只要是工程和物资都不应当列入政府购买服务的范围，清单中列举的情形是实践中的重灾区，需要重点防范。
三是购买服务期通常为1-3年。87号文中并没有明确限制政府购买服务的期限，但是既然“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”，而中期财政规划又通常为三年，实际上也就限制了政府购买服务不应该也不可能超过三年。实践中很多工程项目建设期都在三年以上，因此，这也呼应了政府不得购买工程建设服务的要求。
四是政府购买服务要有指导性目录，购买的对象“应该是纳入到政府购买服务指导性目录里面的服务事项”，“对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。”表明监管部门对于政府购买服务的范围采取严格限制的态度，在严格限制地方政府和平台融资的背景下，政府购买服务有越来越泛滥的趋势，监管只能“水来土掩”，不断收紧适用范围。

二、剪不断理还乱：87号文能否破局违规举债

从逻辑上来说，“采购”的对象是物资和工程，适用《政府采购法》或者《招标投标法》，“政府购买”的对象是服务。明明泾渭分明某些时候却被刻意模糊处理。由于政府购买服务可以规避财政支出10%的约束限制，又能避开繁琐的PPP论证审批程序。不少地方政府乐于“揣着明白装糊涂”，不论是工程建设还是物资采购，一股脑塞进“政府购买服务”的大口袋里，搭政府购买服务的顺风车违规举债，导致实际上加重了政府债务负担，而PPP监管政策被架空。87号文的目的之一，就是要将“采购”和“购买”进一步区分。
      政府购买服务的初衷在于“政事分开、政社分开、政企分开”，合理合法运转的政府购买服务可以实现政府和政府融资平台公司之间的切割：政府在《预算法》的框架内，在规定权限和范围内购买服务；企业市场化经营，风险自担。但实际上不乏有通过单一来源采购方式直接确定本地的融资平台或国有公司作为政府购买服务承接主体的违规现象，或者由平台公司作为政府购买服务的业主方，政府与企业利益捆绑。87号文的目的之二在于要将“政府”和“企业”进一步划清界限。
      那么87号文究竟是如何对地方政府违规举债“围追堵截”的呢？通过限定政府购买服务的范围，进行目录化管理，工程建设类项目被排除在政府购买服务范围以外，地方政府的工程建设项目只能转向PPP模式。87号文堵住政府购买服务的偏门，进一步逼迫地方政府转向PPP的“正门”。PPP论证严格、程序规范，监管更加全面，隐形的债务顿时无可遁形。同时，87号文着重强调政府购买服务必须预算先行，口袋里有钱才能“消费”，不能违规举债，花未来的钱办现在的事，不允许以政府购买服务为名向金融机构融资。由此一来，政府购买服务也被装进了“制度的笼子里”。
      虽然引起的震动不小，甚至被称为“财政整顿风暴”，但其实87号文并不是横空出世。2017年5月3日，50号文发布，明确监管红线和禁令，例如公益性资产禁止装入平台。加大对平台公司的监管力度趋势已经非常明显，规范政府购买服务势在必行。不少银行已经有所预感，或者开始催收平台公司贷款，或发出内部文件，要求禁止向负面清单内的政府购买服务项目提供资金支持。
      似乎是为了表明“坚决制止”的决心，87号文甚至没有设置新老划断和过渡期。“摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位”，看起来对于监管者而言，即使血肉模糊也要与违规行为一刀两断，但是对于存量项目“全盘否定”似乎也有失公平，这类项目的整改涉及到政府、服务提供方、金融机构、新投资人等多个机构，考虑服务提供方的类型、购买服务的类型、合同履行阶段等，可以考虑完善手续变更为PPP、终止合同进行TOT、ROT操作，资产组合后进行其他市场化操作等。对于这些“无处安放”的存量项目，究竟监管部门要如何应对，我们还要拭目以待。
      2017年6月1日，财政部、国土资源部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号）（“《办法》”），土储专项债成了地方政府土地储备开发融资的唯一渠道（详见“律动PPP”文章《广阔“土地”，大有可为：玩转土地开发新思路》）。50号文提出允许地方政府设立或参股担保公司依法依规提供担保（地方政府只承担有限责任），这已成为地方政府向企业输送信用支持的唯一合法途径。87号文又迫使地方政府、社会投资人转向合规的PPP。地方政府一声叹息：监管部门关上一扇门，又顺手带上了一扇窗。其实，不论是《办法》、50号文，还是这次的87号文，都旨在促进PPP规范运行和地方政府的可持续发展，对地方政府而言，看似路越走越窄，实则是越走越正，越走越远。
      
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