【PPP法务】如何做好一个PPP法律人?

PPP是政府和社会资本合作的简称，是公共基础设施与公用事业中的一种项目运作模式，也是一种投融资模式，甚至是一种管理模式。

根据其业务性质，涉及的法律知识主要包括法律(广义)与政策。

中国的法律体系大体由法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等五个层次构成，包括宪法(及宪法相关法)、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼法(与非诉讼程序法)七个法律部门组成。

而PPP涉及的法律体系包括了前述五个层次规范性文件，主要包括民商法、行政法、经济法、诉讼法等四个法律部门，涉及的政策则主要体现在国务院以及以财政部、发改委为代表的国务院部委，地方政府以及以财政厅局、发改委为代表的相关政策文件。

有学者统计，PPP法律体系主要包括的具体的法律有民法的合同法、担保法、物权法等，商法的公司法、证券法、保险法等，经济法领域的土地法、财政法、价格法等，行政法领域的行政许可法、行政处罚法、行政公开法等。而涉及的政策则有从2014年开始国务院下发的涉PPP文件30多部，财政部下发的涉PPP文件40多部，发改委下发的涉PPP文件40多部，此外还有环保部、交通部、农业部、央行、银监会、证监会、保监会等多个部门出台的相关规定，全部累计不下上百种，所涉知识领域繁多。

虽然PPP法律相关文件众多，但PPP法律实务最难的还不是知识庞杂，而是新文件层出、新问题不断、相关争议难统一。

PPP是2014年中央才力推的公私合作模式，相关法律制度不系统，最典型的如PPP上位法律始终未出台。这里面有很多法律理论问题值得研究。

例如诉讼法领域：PPP项目合同是民事关系，出现纠纷适用诉讼、仲裁等民事解决手段，还是行政关系，出现纠纷采用行政解决手段。抑或民事、行政复合法律关系，此种情形下的区分边界在哪里?这些问题至今没有解决。

担保法领域：特许经营权、收益权(使用者付费、政府付费)的抵押能力问题超越了既存民法体系。公司法领域：PPP项目公司的政府方股东不同于一般的商事股东，其权利义务也有不同特征，在公司控制权、分红权、剩余财产分配权等方面表现最为典型。

合同法领域：PPP项目合同的公示性、公益性与传统合同法的合同私人性、相对性特点不同，使得PPP项目合同有合同法所不能包含的属性待开发。PPP中经常涉及到的项目无偿转移移交与传统的无偿赠与性质不同，前者实质上并不是无“对价”的。

还有相关概念界定不统一，相关部门立法存在“打架”嫌疑，造成立法的混乱，典型的如财政部主导的政府购买立法与发改委主导的特许经营立法的冲突。这些问题一方面导致实践中常有钻法律空子的嫌疑(财政部87号文堵截政府购买“工程类”服务即为典型)，另一方面又导致地方政府行动起来畏手畏脚，怕犯错误宁肯不去尝试。

PPP业务一定要快，不仅咨询人员要快速学习、快速服务，政府部门的人员也要转变认识，加快脚步。很多PPP项目具有尝试性与示范性，最早实践的地区项目更容易成为示范项目，且常常会获得上级政府各种优厚的奖补激励。模式的创新与探索，就需要与时俱进的学习速度。

PPP知识更新太快，从2014年中央力推PPP以来，PPP的推动速度不可谓不大，毕竟，其承接的一箭三雕之功效(保GDP增速、减政府债务、活社会资本)得赶紧显现，国务院及各部委几乎到了天天发指导文件的地步。包括PPP法律人在内的PPP从业人员必须要紧跟行业脚步，否则，工作根本没法开展。