在PPP项目的竞标中，投标人大多组成联合体进行投标，以增强整体竞标实力和有效分担项目风险。联合体的组建（核心是联合体的伙伴选择）结果将直接影响联合体的竞标实力和项目的成败，是项目公司初始发起人运作PPP项目的关键步骤之一。因此，理清联合体的相关知识非常有必要！
问题一：建筑企业作为投资人联合体成员能否不参股SPV公司
答：不行。
当前建筑施工企业参与PPP项目主要是为了获得项目的工程施工承包权，其主要目的是赚取施工业务所产生的利润而非作长期股权投资，因此提出不承担施工责任之外的任何投资、融资、运营责任和不参股项目公司诉求。为实现这一目的实务中常见如下几种操作：
（1）政府在采购文件中明确了建筑施工企业仅仅负责项目施工，其可以不成为项目公司的股东，联合体中标后，项目公司由联合体成员中的财务投资人与政府授权出资人出资组建，建筑施工企业不作为项目公司股东。
法律解读
现行《政府采购法》和《招标投标法》明确规定了联合体各方应负连带责任。联合体是基于具体项目投标需要组成的非法人组织，对外投标活动中不能以其中一个主体或多个主体的名义进行，需要“以一个投标人的身份共同投标”。中标后，联合体各方应共同与采购人签订协议，并向采购人（政府方）承担共同连带责任。投标阶段，如有联合体成员退出、或通过约定的形式排除部分联合体的连带责任是无效的，政府均有权拒绝与联合体签订协议，并没收投标保证金。
（2）政府在采购文件中并未明确联合体成员的分工，但社会投资人提交的联合体协议中明确建筑施工企业仅仅负责项目施工，其可以不成为项目公司的股东，项目公司由联合体成员中的财务投资人与政府授权出资人出资组建，政府未对投标人联合体协议约定提出异议，且最终选择联合体作为成交商。
法律解读
根据《招投标法》第三十一条和《政府采购法》第二十四条的规定，联合体成员之间必须签订共同投标协议或联合协议，共同投标协议或联合协议必须载明联合体各方需承担的工作和责任（义务）。依照上述规定，联合协议需要必须列明的事项是“各方需承担的工作和责任”。因此，PPP项目的社会资本方联合体成员在联合协议中是否约定“共同组建SPV公司”并非法律、法规的强制性规定。
但需要说明是联合体成员基于联合投标的行为，与采购人（政府方）签订协议后，部分成员即使不共同组建SPV公司不免除其对采购人（政府方）的连带责任，该责任也不因项目公司的成立而消灭。因此在PPP项目招标中，基于采购的本意和PPP项目建设的需要，政府方有必要在采购文件或PPP协议中限制联合体成员的退出，设置SPV公司的股份锁定期。
（3）联合体中标后，在项目公司成立前，建筑施工企业通过股权转让退出项目公司。
法律解读
政府方在选择社会投资人时明确除审查联合体投资能力外，同时审查联合体成员的施工资质能力，明确项目由中标联合体中具有相应资质及能力建筑施工企业自行施工，不再通过招标方式另行选择施工承包商（俗称“两招并一招”）的情况下，作为联合体成员之一建筑施工企业不共同组建SPV公司是否适用《招标投标法实施条例》第九条规定。
《招投标法实施条例》第九条第（三）项：已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供。条文明确规定，有权自行建设的是中标的社会投资人，联合体成员中标后是否参与共同组建SPV公司不影响其获得自行建设的权利，也就是说作为联合体的建设施工企业只要中标资格未被取消，且具备施工的能力、资质，即使不参与共同组建SPV公司仍旧可以依据《招标投标法实施条例》第九条规定和采购文件的约定获得项目工程施工承包权。
根据合同法的一般规则，如果在招标人通知投标人中标后，项目公司未组建或未签署正式的PPP特许经营协议之前的阶段，有投资人联合体成员退出，不愿意参与招投标后的后续活动，包括组建SPV公司，政府方有权拒绝与投资人签订投资协议，没收投标保证金，要求投资人联合体各成员承担赔偿招标失败损失的连带责任。
PPP模式的初衷之一是风险共担，而施工单位“只挑好的，不挑瘦的”行为，显然违背PPP的初衷，政府方在联合协议中很难答应。
问题二：监理单位可否进入投资人联合体
答：不行。
目前，法律法规并未明确规定监理单位不得参加投资人联合体招标！但是，在具体PPP项目操作中，监理单位一般不会被招标人允许成为联合体成员。
《建设工程质量监督管理条例》第三十五条：“工程监理单位与被监理工程的施工承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或者其他利害关系的，不得承担该项建设工程的监理业务”。
由此，需要分析在投资人联合体模式下，作为联合体成员的监理单位与同作为联合体成员的施工、材料供应单位之间是否存在隶属或其他利害关系，比如：监理单位与被监理单位之间存在的可能直接影响监理单位工作公正性的非常明显的经济或其他利益关系，如参股、联营等关系！
投资人联合体是由以合同为纽带，各成员共同承担连带责任的法律形式，即联合体成员之间、无论内部员工、责任如何约定，对招标人而言，属于利益共同体、一致行动人。因此，是属于具有《建设工程质量监督管理条例》规定的其他利害关系的范畴的，由此推导出监理单位不得作为联合体成员。
问题三：组建PPP项目联合体时，如何选择合作伙伴
三目标：
1、确保联合体在项目竞标中的竞标优势，增加竞标成功的概率。
2、确保中标后所组建的项目公司在特许期内各阶段具有足够的运作能力，保障特许协议的顺利执行和实现预期收益。
3、尽可能保障发起人的个人利益。
四原则：
1、考虑潜在伙伴对联合体整体能力的贡献，潜在伙伴拥有自身核心竞争力且为联合体所需要。
2、考虑合作伙伴的优势互补或战略协同性。
3、有利于风险的合理分担和降低整体运营成本。
4、考虑合作伙伴的诚信情况以及伙伴间企业文化等的相容性。
根据以上目标和原则，BOT/PPP项目联合体的伙伴选择流程框架可采用如下图所示的四阶段模型：
问题四：如何组建PPP项目社会资本方联合体
招投标法三十一条规定，社会资本方联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的责任和义务，并将共同投标协议连同投标协议一并提交招标人。政府采购法第二十四条规定，以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件，并应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务。
从上述规定中，可以看出，法律法规对联合体组建方式并无详细规定，基本要求至少包括以下几个方面：
（1）联合体成员可以为自然人、法人或其他组织；但基于承担相应责任的约定，应要求联合体成员可以独立承担民事责任；
（2）联合体成员不少于两名，对于联合体成员的个数上限并无强制性规定；
（3）联合体成员之间必须签订共同投标协议或联合协议；
（4）共同投标协议或联合协议必须载明联合体各方需承担的工作和责任（义务）；
（5）以一个投标人或供应商身份共同投标或采购。
问题五：社会资本方联合体的连带责任是法定连带责任，现有法规体系下无法规避？
无论是投标法还是政府采购法，均明确规定了联合体成员对招标人或采购人承担的连带责任，而且这种连带责任是法定连带责任而非约定连带责任，无法通过合同约定予以解除。
对于大部分需要设立项目公司的PPP项目中，由于项目公司才是PPP合同主体，也是承担PPP合同及其法律文件下义务的主体，社会资本作为项目公司的股东，并不存在法定连带责任，如果只在PPP项目协议中约定股东方的连带责任，则该连带责任为约定连带责任，与招投标法和政府采购法的约定出现抵触。实际操作中，可以要求社会资本方联合体成员也作为PPP项目协议的一方，既可以符合政府采购法规定的联合体“各方应共同与采购人签订采购合同”，同时可以确定联合体成员的法定连带责任。
问题六：PPP项目联合体的资质是怎么认定的
PPP联合体的资质，和施工招标不一样，不是以成员中资质低的认定联合体资质，而是以成员中所具备的资质进行综合认定作为联合体资质（联合体成员中有投资公司、承包商、运营商，一般不会认为投资公司不具有施工资质而认定整个联合体不具有施工资质，而会认定联合体的资质具备资金、施工、运营等综合资质），原因在于PPP项目比较复杂，一般要求团队具有施工、融资、技术、运营能力等综合能力，而不会要求个别成员同时具备这些能力。
来源｜吉林PPP智库，原文标题《PPP项目组建社会资本方联合体的若干问题》
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