政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP），是一种包括基础设施在内的公共产品或服务的供给方式，其主要目的是通过引入市场竞争和激励约束机制来提高公共产品或服务的供给质量和效率。2014年以来，随着国家各部门一系列政策文件的出台，PPP模式开始被广泛运用于我国公共资产、产品或服务供给领域。当然，热潮之下各种问题也随之而来。

市域铁路是城市中心城区联接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统，提供城市公共交通服务，是城市综合交通体系的重要组成部分。市域铁路主要服务于城市与郊区、中心城市与卫星城、重点城镇间等，服务范围一般在50—100公里之内，具有投资大、公益性强、外部性强、综合效益突出等特点。加快市域铁路发展，对扩大交通有效供给，缓解城市交通拥堵，改善城市人居环境，切实满足群众出行需求，优化城镇空间布局，加快城市群发育，促进新型城镇化建设等具有重要作用。

国家发展改革委等部门联合发布的《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（发改基础〔2017〕1173号）明确指出当前我国市域铁路发展滞后，有效供给能力不足，成为城市公共交通短板，在发展理念和体制机制等方面问题较为突出，因此要有序推进市域铁路发展。同时，1173号文提出鼓励社会资本全面参与市域铁路投资、建设、运营、管理等各个环节。PPP模式在促进市域铁路发展上大有可为。

台州市域铁路S1线一期PPP项目是我国第一条采用PPP模式并落地的市域铁路项目，具有典型的示范意义和研究价值。本文以台州市域铁路S1线一期PPP项目（以下简称“本项目”）为案例，对本项目实施过程中若干重要的关键问题进行探讨。

台州市域铁路S1线一期PPP项目为新建市域铁路项目，位于台州市椒江区、经济开发区、路桥区、温岭市境内，起自台州中心站，终于温岭市城南站，线路全长52.4公里，总投资228.19亿元，43550万元/正线公里。设站15座，其中地下站7座，高架站8座，平均站间距3.5km（见图1）。主要采用高架桥梁与地下线敷设方式,桥隧比为99.32%，预计2020年底通车试运营。2016年，11月17日，“洪家特大桥段”和“温岭城南隧道金山段”两个开工段已同时开工建设。

本项目是联通浙东南城市群、打造区域交通枢纽的一项重要工程，是实现“三区两市”协同发展、市区融合发展的重要保障，是推进台州产业转型的重要助推器，是惠及百姓的百年工程。市域铁路的建设对有效统筹台州城乡发展，拓展台州城市空间，优化城市交通结构，改善市民出行条件，具有十分重要的意义。利用社会资本的“资本+技术”，既能充分体现财政资金“四两拨千斤”作用，有效缓解地方政府债务，也能充分发挥社会资本主在技术、经验、人才、管理等方面的特长。

图1 台州市域铁路S1线路线图

鉴于本项目的技术复杂、投资规模巨大、建设工期较长、运营要求高、涉及利益主体多等特点，采用PPP运作模式将能够有效缓解台州市财政压力，有利于平抑地方政府的债务峰值、平滑财政支出并减少未来财政支出的不可预见性，加快项目的建设进程，提升城市公共交通基础设施配套水平，实现公共利益最大化。

图2台州市域铁路S1线一期PPP项目运作模式

2016年9月1日，台州市政府发文同意本项目采用PPP模式运作，并明确台州市发改委（铁路办）作为项目实施机构。9月11日，台州市轨道交通公司通过竞争性磋商方式选择我公司为市域铁路S1线一期项目咨询机构，协助开展PPP项目实施工作。11月初，台州市发改委召集市级有关部门座谈会，征求本项目PPP实施方案的意见，台州市轨道交通公司据此进一步完善实施方案。11月13日，台州市财政局在北京组织国内知名轨道交通和PPP专家对项目的物有所值评价报告、财政可承受能力论证报告、实施方案进行评审并一致通过。12月21日，台州市政府办公会议审核通过实施方案。12月26日，发布资格预审公告。2017年3月10日，发布招标公告。3月31日，开标，中车联合体排名第一。5月12日，谈判结束，签署备忘录。5月22日，发布中标公告。6月22日，台州市发改委与中车联合体签署政府和社会资本合作协议。

本项目作为第一个市域铁路PPP项目，在实施过程中遇到了诸多具有特殊国情和典型性的问题，值得探讨：①回报机制；②运营模式；③绩效考核。

（一）回报机制

轨道交通项目是典型的准经营性项目，有票务及非票务等收入，但收入不足以涵盖成本，需要政府提供补贴或进行资源补偿。在综合研究国内外轨道交通项目经验的基础上，考虑台州市的实际情况和需求，本项目采用“使用者付费+可行性缺口补助”作为回报机制。建设期不支付任何补贴，在运营期内，采用“绩效考核、按效付费”的补助支付方式。可行性缺口补助支出纳入台州市本级及沿线各县（市、区）政府中长期财政规划和年度财政预算，由台州市政府指定市轨道交通公司统一管理支付。本项目获得的财政补贴或奖励资金将视作政府可行性缺口补助资金的来源之一。政府方代表采取经营期放弃分红的方式支持项目实施，提高社会资本投资回报，但在运营超额收入及清算时有剩余财产时同股同权参与分红。

基于公式法制定了符合项目实际需求的补贴模式——修正的公式法。坚持风险成本最低、风险收益对等、直接损失承担、有效控制、风险有上限等基本原则，在《PPP项目合同》中约定了项目初始投资、追加投资和更新改造的投资控制，在客流量和票务收入变化、非票务收入变化、物价变化、利率变化、合同解除补偿等方面设置了动态调整机制，保证风险的合理分担和项目的稳健运营。削峰填谷，平衡投资人现金流，使得社会资本微利而不暴利，达到风险共担、利益同享的目的。

（二）运营模式

考虑到同时具备设计建设、运营维护等对社会资本的要求较高，目前国内市场同时具备多种能力的社会资本极少，不强制要求运营商作为社会资本（联合体）成员；若采用网运分离的模式虽然专业化分工明确，但会导致运营维护界面不清，易出现“各扫门前雪,不管他人瓦上霜”的局面。综合考虑台州实际情况，本项目采取一体化的运营模式，项目公司拥有项目运营的权利并承担运营主体责任，不要求社会资本方在招标阶段确定运营单位，可在项目公司成立后另行确定运营单位（采用咨询运营或委托轨道交通运营商的方式），但须政府方与社会资本一致同意，且不免除项目公司应承担的运营主体责任。

在传统政府投资模式下，长期只有一家国有企业独家经营市域轨道交通项目，则可能存在着政策性亏损与经营性亏损界定不清，运营管理水平不高，行业有待规范等问题。在PPP一体化的运营模式下，社会资本对项目投资效益的内在追求更为强烈，将更加注重项目管理和新技术应用，将利于明确项目运营的标准和监管要求，有利于吸收国际、国内轨道交通行业先进管理经验和先进技术，降低运营成本，提高运营效率，培养台州市轨道交通专业的经营、监管团队，促进台州市轨道交通经营管理水平的整体提高。

 (三）绩效考核

绩效考核标准是否过高？即高标准的绩效考核与付费或惩罚挂钩时，其惩罚结果过于严苛，增加了社会资本回收投资及获取合理回报的不确定性。本项目招标文件中要求：“当发生特别重大事故，每发生一次按项目总投资的千分之五处以违约金；发生重大事故，每发生一次按项目总投资的千分之四处以违约金；发生较大事故，每发生一次按项目总投资的千分之三处以违约金；发生一般事故，每发生一次按项目总投资的千分之一处以违约金”。对于一般事故的定义，《生产安全事故报告和调查处理条例》指出“造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故，由县级人民政府初步认定，报设区的市人民政府确认”，考虑到本项目是长达52.4公里的线性工程，发生一般事故的风险较大，且投资额达228亿元，若发生一般事故则会被实施机构罚没2280万元，除此之外还面临行业主管部门的罚款。显然，此绩效考核结果与付费或惩罚挂钩时，其惩罚结果过于严苛，严重增加社会投资人回收投资与获得合理投资回报的不确定性。此外，“若发生环境污染事件，项目公司被环境保护部门处以整改等执行意见，每发生一次按项目总投资的千分之一（1发）处以违约金”，可见，一旦发生此类事故势必会对项目公司的经营生产产生重大影响。

以政府视角来看，绩效考核指标从宽可能会导致其形同虚设，使政府方缺乏有力的“抓手”，难以对项目公司的建设、运营实行有效的监管。根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）“将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化”。绩效考核犹如悬在社会资本头顶的达摩克利斯之剑，但罚款不是目的，目的是通过严格的绩效考核办法促使项目公司更好地对工程进行管理、降低安全生产事故、预防环境污染事件和社会群体性事件的发生。关于本项目中设定的绩效考核，可不改变原约定基础上由双方协商制定，并在整个特许经营期内不断完善。

上述仅是台州市域铁路S1线一期PPP项目实操过程中遇到的几个比较重要的问题，除此之外还有诸如验收标准不明确，土地使用权是划拨给项目公司还是政府出资代表，政府出资方代表在项目公司中的职能定位等一些列的共性问题还有待进一步探讨。

关于PPP，尤其是市域铁路PPP，在国家法律、政策、规范、标准不完善甚至有冲突的前提下，我们结合PPP理论基础与项目实践经验，充分利用专家资源，循规守矩又灵活创新，保证项目顺利实施。咨询机构牢牢把握着三条原则，“项目落地，持续运行，人员安全”，依法依规推进本项目落地。在工作中，形成了“制度建设先行，市政府明晰授权，发改委强力主导，委办局积极参与，沿线政府积极配合，各部门通力协作，咨询方全力协助”的PPP工作机制，为台州市域铁路S1线一期PPP项目的可落奠定了坚实的基础。相信首个采取PPP模式运作的市域铁路，将为各地市域铁路的落地提供很好的参考价值。

【延展阅读】

【1】关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见(发改基础[2015]1610号)

【2】深化铁路投融资改革 积极推广PPP模式

【3】国务院：加快棚改铁路水利等重大工程建设设立PPP基金

【4】国家发展改革委关于做好社会资本投资铁路项目示范工作的通知

【5】中长期铁路网规划出炉 铁路经济时代全面开启